Парламент пришел на смену “однозвенному” органу представительной власти Республики Казахстан, который назывался Верховным Советом. Верховный Совет как высший представительный орган был учрежден Конституцией Казахской ССР 1937 г. Конституция Казахской ССР 1978 г. также признала Верховный Совет высшим органом государственной власти. Он был правомочен решать все вопросы, отнесенные Конституцией СССР и Конституцией Казахской ССР к ведению республики. Иначе говоря, Верховный Совет имел право решать все вопросы государственной жизни страны. В этом заключалась сущность единовластия высшего представительного органа. Верховный Совет Казахской ССР не был Парламентом, поскольку не было разделения власти и постоянно работающего высшего представительного органа.
Закон о государственной независимости Республики Казахстан провозгласил принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви. В результате этого был сделан важный шаг для создания Парламента и парламентаризма.
Конституция Республики Казахстан 1993 г. признала Верховный Совет единственным законодательным и высшим представительным органом республики. Конституция наделила Верховный Совет широкими полномочиями, что сводило почти на нет принцип разделения государственной власти. К тому же не была закреплена система вдержек и противовесов. Таким образом, Конституция 1993 г. заложила противоречивую правовую базу государственной власти. Непостоянно действующий Верховный Совет, конечно же, не мог справиться со своими функциями, хотя несправедливо было бы упрекать Верховный Совет в бездеятельности. Законы, заложившие основу новой национальной правовой системы, были приняты Верховным Советом Республики Казахстан 12 созыва. Однако Верховный Совет не смог стать Парламентом, и парламентская республика в Казахстане не состоялась. По мнению Н. А. Назарбаева, парламентская республика для Казахстана оказалась неприемлемой в силу того, что он не имел “…зрелые традиции и культуру парламентаризма, развитую систему многопартийности и, самое главное, воспринимающее все это сознание широких слоев населения. У нас сегодня этого нет”.[1] Для всего этого нужно время. Может случиться так, что президентская система правления окажется эффективным, прогрессивным способом управления страной.
Конституция Республики Казахстан 1995 г. характеризует Парламент как высший представительный орган, осуществляющий законодательные функции. Как высший представительный орган Парламент Республики Казахстан выступает в качестве органа представительной демократии. Народ не только непосредственно, но и через Парламент выражает свою политическую волю.
Парламент является также органом, осуществляющим законодательные функции. Такая формулировка отличается от характеристики Конституцией Республики Казахстан 1993 г. Верховного Совета как единственного законодательного органа. В Конституции Республики Казахстан 1995 г. Парламент не считается единственным законодательным органом. Это объясняется тем, что в предусмотренных Конституцией случаях Президент может осуществлять законодательные функции. Вместе с тем надо отметить, что законодательные функции Президента носят делегированный и вынужденный характер. Президент может принимать законы в случае делегирования ему Парламентом своих законодательных полномочий. Президент может принимать указ, имеющий силу закона, в случае, если Парламент не в состоянии оперативно принять нужный закон. В обоих случаях законодательные полномочия Президента носят временный характер. Парламент же является постоянно действующим законодательным органом.
Наряду с законодательными функциями Парламент исполняет, хотя и в ограниченном объеме, контрольные функции за исполнительной властью. Парламент утверждает республиканский бюджет и отчет Правительства и Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета о его исполнении, вносит изменения и дополнения в бюджет. Парламент может одобрить или отклонить Программу Правительства и выразить вотум недоверия Правительству.
Конституция Республики Казахстан впервые закрепила двухпалатную структуру Парламента: Сенат и Мажилис. Мажилис представляет всех граждан Республики Казахстан, т. е. депутаты Мажилиса выбираются на всеобщих выборах. Депутаты в Сенат частью выбираются на косвенных выборах, частью назначаются Президентом. Депутаты Сената выражают интересы административно-территориальных единиц, местное мнение. Вместе с тем Сенат – орган всей республики. Поэтому законопроект, принятый Мажилисом, становится законом после одобрения Сенатом.
Палаты Парламента Республики Казахстан наделены особыми компетенциями, решают относящиеся к их ведению вопросы самостоятельно. Конституция предусматривает вопросы ведения совместных заседаний Палат Парламента (статья 53). Надо сказать, что Палаты Парламента Республики Казахстан на совместном заседании могут рассматривать и решать довольно обширный круг важных государственных вопросов. В этом, видимо, состоит одна из особенностей деятельности Парламента Казахстана. Эго влияет на компетенцию Парламента. Определен перечень вопросов, отнесенных к рассмотрению на совместных заседаниях Палат Парламента. Конституция Республики Казахстан подводит к мысли о понятии компетенции Парламента в целом.
Как видим, имеется: 1) компетенция Парламента, которая реализуется в совместных и раздельных заседаниях Сената и Мажилиса; 2) исключительная компетенция Сената и 3) исключительная компетенция Мажилиса.
Закрепляя различную компетенцию для Мажилиса и для Сената, Конституция создает систему сдержек и противовесов в деятельности Парламента. Сенату отводится роль ограничителя в отношении Мажилиса с целью предотвратить возможность противостояния исполнительной власти, заниматься популизмом и т. д. В какой-то мере это объяснимо, потому что сформировавшееся в прежние времена недоверие к представительным органам существует до сих пор. К тому же роспуск Верховного Совета не прибавил авторитета высшему представительному органу. Политическая отчужденность населения в отношении высшего органа государственной власти чувствовалась и во время последних выборов в Мажилис Парламента. Даже официальные лица выражали опасение о возможности срыва выборов в Мажилис. В этих условиях депутаты Мажилиса для того, чтобы доказать свою дееспособность, могут вступать в конфронтацию с исполнительной властью, которая в основном отвечает за состояние дел в государстве. Поскольку законопроекты вносятся главным образом по инициативе Правительства, Мажилис подходит к их рассмотрению весьма критически и с пристрастием. Как показывает практика, Сенат систему сдержек в отношении Мажилиса пытается использовать с целью недопущения противостояния ветвей государственной власти. Вместе с тем у Парламента тяжелая ноша. Он должен стремиться к преодолению определенного недоверия к нему, сформировавшегося в прошлом, показать свое намерение решать животрепещущие вопросы жизни народа в настоящем и своей законодательной деятельностью создавать правовую базу прогрессивного раз- вития общества. От Парламента, от его плодотворной законодательной деятельности зависит формирование традиций парламентаризма, которого в Казахстане не было в прошлом. В этом должны быть заинтересованы все политические силы, желающие укрепления государства, общества, улучшения жизни людей. В конечном счете Парламент как одна из ветвей государственной власти играет важную роль в построении демократического, правового и социального государства.
Итак, Сенат формируется двумя способами: 1) часть депутатов – это избираемые по два человека от каждой области, города республиканского значения и столицы республики на совместном заседании депутатов всех представительных органов соответственно области, города республиканского значения и столицы республики; 2) семь депутатов Сената назначаются Президентом республики на срок полномочий Парламента; в случае лишения или прекращения полномочий назначаемых членов Сената Президент в 10-дневный срок назначает депутатов Сената вместо выбывших на оставшийся срок полномочий Парламента.
Депутатом Сената может быть гражданин Республики Казахстан, состоящий в гражданстве не менее пяти лет, достигший тридцати лет, имеющий высшее образование и стаж работы не менее пяти лет, постоянно проживающий на территории соответствующей области, города республиканского значения либо столицы Республики не менее трех лет.
Мажилис состоит из 67 депутатов, избираемых по одномандатным территориальным избирательным округам, образуемым с учетом административно-территориального деления республики и с примерно равной численностью избирателей. Депутатом Мажилиса может быть гражданин республики, достигший 25 лет. Депутат Парламента не может быть одновременно членом обеих палат.
Порядок формирования Парламента и его структур
В государствах мира существуют два вида избирательных систем – пропорциональная и мажоритарная. Пропорциональная избирательная система строится на принципе пропорциональности между полученными голосами и завоеванными мандатами. Для функционирования пропорциональной системы необходимо иметь ряд особых условий. Первое – нужно создать большие территориальные избирательные округа. Разумеется, территориальные избирательные округа можно изменять сообразно особенностям пропорциональной системы. Второе – для эффективного функционирования пропорциональной системы необходимо наличие не менее двух сложившихся политических партий. В силу того, что в Казахстане пока еще политические партии слабы и значительная часть граждан находится вне политических партий, пропорциональная избирательная система не была принята.
Мажоритарная избирательная система имеет два подвида: абсолютного большинства и относительного большинства. При мажоритарной системе абсолютного большинства выборы считаются состоявшимися, если в них приняло участие как в первом, так и во втором туре более 50% граждан, внесенных в списки избирателей; кандидат считается избранным, если число голосов, поданных за него, составляет более 50% от числа избирателей, принявших участие в голосовании.
При мажоритарной системе относительного большинства выборы считаются состоявшимися вне зависимости от числа избирателей, принявших участие в голосовании, а избранным считается кандидат, набравший большее по отношению к другим кандидатам число голосов избирателей при условии, если за него проголосовало более чем 25% от числа граждан, внесённых в списки избирателей.
В Республике Казахстан принята мажоритарная избирательная система абсолютного большинстаа. Под избирательной системой Республики Казахстан понимается порядок выборов Президента Республики Казахстан, депутатов Мажилиса и Сената Парламента Республики Казахстан, депутатов Маслихатов, предусмотренный Конституцией Республики Казахстан и Указом Президента; имеющим силу конституционного закона, “О выборах в Республике Казахстан, избираемых как непосредственно, так и косвенно гражданами Республики Казах-
Указанный порядок выборов Президента, депутатов Парламента и местных представительных органов определяется конституционно-правовыми нормами, которые в своей совокупности образуют избирательное право Республики Казахстан. Конституционно-правовые нормы, образующие избирательное право, являются частью конституционного права Республики Казахстан. Они регулируют общественные отношения, связанные с избранием Президента Республики Казахстан, депутатов Мажилиса и части депутатов Сената, депутатов местных представительных органов. В указанном аспекте понятие “избирательное право” используется как важнейший институт конституционного права. Наряду с этим понятие “избирательное право” употребляется в смысле субъективного политического права граждан Республики Казахстан, достигших совершеннолетия.
Избирательная система и избирательное право Республики Казахстан являются одними из проявлений народного суверенитета, поскольку, используя их, граждане формируют высшие представительные органы государства.
При выборах депутатов Парламента применяется следующая система подсчета голосов:
1)выборы считаются состоявшимися, если в голосовании приняло участие более пятидесяти процентов избирателей либо выборщиков при избрании депутатов Сената Парламента;
2)избранным считается кандидат: набравший в первом туре голосования более пятидесяти процентов голосов избирателей (выборщиков), принявших участие в голосовании;
– набравший при повторном голосовании по сравнению с другим кандидатом большее число голосов избирателей (выборщиков), принявших участие в голосовании, которое должно быть более пятидесяти процентов избирателей (выборщиков);
набравший при повторном голосовании при баллотировке единственного кандидата более пятидесяти процентов голосов от числа избирателей (выборщиков), принявших участие в голосовании.
При выборах депутатов маслихатов применяется следующая система подсчета голосов:
1)выборы считаются состоявшимися, если в голосовании приняло участие более пятидесяти процентов избирателей;
2)избранным считается кандидат, если за его кандидатуру проголосовало более пятидесяти процентов избирателей, принявших участие в голосовании, а при повторном голосовании – набравший по сравнению с другим кандидатом большее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, которое должно быть более пятидесяти процентов избирателей;
3) в случае, если на выборах баллотировался один кандидат, он считается избранным, если за его кандидатуру проголосовало не менее пятидесяти процентов избирателей, принявших участие в голосовании.
Источниками избирательного права Республики Казахстан являются нормативные правовые акты, в которых содержатся конституционно-правовые нормы, регулирующие общественные отношения, направленные на формирование выборных органов Республики.
К этим источникам относятся: Конституция Республики Казахстан 1995 г; Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу конституционного закона, “О выборах в Республике Казахстан” от 28 сентября 1995 г.
Закон Республики Казахстан “О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан” от 10 декабря 1993 г; нормативные правовые акты Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан.
Нормативные правовые акты, являющиеся источниками избирательного права Республики Казахстан, регулируя отношения, возникающие при подготовке и проведении выборов Президента, депутатов Сената и Мажилиса Парламента, маслихатов и членов органов местного самоуправления, также устанавливают гарантии, обеспечивающие свободу волеизъявления граждан.
Выборы в Республике Казахстан основываются на свободном осуществлении гражданином своего права избирать и быть избранным в выборные органы государства и местного самоуправления.
В Конституции Республики Казахстан, а также в Законе Республики Казахстан, “О выборах в Республике Казахстан” от 28 сентября 1995 г. закреплены принципы избирательного права. Эго следующие принципы.
Принцип, всеобщего избирательного права означает, что все граждане Республики Казахстан, достигшие определенного возраста, независимо от пола, национальности, расы, вероисповедания, социального происхождения и т. д., имеют право избирать и быть избранными в выборный орган государственной власти. Всеобщее избирательное право делится на активное и на пассивное избирательное право.
Всеобщее активное избирательное право – это право граждан Республики участвовать в голосовании на выборах по достижении 18-летнего возраста.
Пассивное избирательное право – это право граждан Республики быть избранным Президентом, депутатом Мажилиса Парламента и маслихата с ограничениями, установленными Конституцией.
Участие Парламента в формировании Правительства
Признание парламента Республики Казахстан органом, осуществляющим законодательные функции, означает, что он обладает компетенцией в сфере законодательства, предусмотренной Конституцией.
Будучи законодательным органом, парламент Республики Казахстан исполняет и некоторые ограниченные контрольные функции за исполнительной властью. Такой контроль осуществляется путем утверждения государственного бюджета, проверкой его исполнения, а также в использовании права отказывать в доверии правительству.
Согласно Конституции Республики Казахстан, парламент состоит из двух палат – мажилиса и сената. Мажилис представляет все население Казахстана, а сенат, который, по существу, является “верхней палатой”, состоит из депутатов, представляющих областные маслихаты и Президента Республики Казахстан. Следовательно, Сенат, с одной стороны, представляет отдельные административно-территориальные образования и выражает региональные интересы и мнения, а с другой – представляет мнение Президента, как главы государства. Вместе с тем Сенат парламента – государственный орган всей республики. Он одобряет законы, принимаемые мажилисом, а также принимает решения, другие акты, которые адресуются не отдельным административным регионам, а государству в целом, т. е. всей Республике Казахстан. В парламенте палаты самостоятельно решают вопросы, относящиеся к их ведению, в соответствии с Конституцией Республики Казахстан. Конституция предусматривает, что ряд важнейших вопросов парламент рассматривает, на совместном заседании палат. К ним, в частности, относятся внесение изменений и дополнений в Конституцию, принятие конституционных законов, утверждение республиканского бюджета, проведение повторного обсуждения и голосования по законам, вызвавшим возражения Президента, делегирование Президенту законодательных полномочий, решение вопросов войны и мира и иные полномочия (ст. 53 Конституции РК).
Конституция предусматривает различную компетенцию для каждой из палат, создавая тем самым систему “сдержек и противовесов” в деятельности парламента.
Форма контроля Парламента над деятельностью Правительства
Главная часть компетенции Парламента — это деятельность по принятию законов; утверждение республиканского бюджета, согласие на назначение Президентом Премьер-министра, председателя Национального банка РК. — ратификация и денонсация международных договоров и т.д. Конституция определяет круг полномочий для Сената и Мажилиса, также в отдельности для каждой палаты.
Исполнительную власть Республики Казахстан осуществляет правительство. Правительство — это коллегиальный орган общей компетенции, осуществляющий руководство исполнительной и распорядительной (административной) деятельности в стране. Статус правительства (состав, структура, порядок формирования и т.д.) определяется Конституцией Республики Казахстан. Премьер-министр назначается Президентом с согласия Парламента. По представлению Премьер-министра Президент определяет структуру правительства, назначает и освобождает членов правительства.
Статьи 66,67,68 определяют круг полномочий Премьер-министра и правительства в целом. Кроме того, Конституция предусматривает случаи возможности отставки правительства (ст. 70). Правительство Казахстана несет ответственность за свою деятельность перед Президентом, а также подотчетно Парламенту в случае, предусмотренном Конституцией (ст. 57, п.6). Деятельность правительства охватывает все стороны жизни общества: экономической, социальной, обеспечение законности, прав и свобод граждан, обеспечение обороны страны, государственной безопасности и т.д.
Каждая из Палат по вопросам своей компетенции проводит парламентские слушания. Парламентские слушания являются организационной формой деятельности Палаты. Слушания проводятся с целью предварительного обсуждения важнейших вопросов, входящих в компетенцию Палаты. Для подготовки парламентских слушаний могут создаваться временные комиссии. На парламентские слушания приглашаются лица, имеющие отношение к обсуждаемым вопросам, специалисты, ученые. Решение о проведении парламентских слушаний принимает Бюро Палаты. Могут проводиться совместные парламентские слушания Палат.
Как правило, парламентские слушания открыты для представителей средств массовой информации и общественности. Могут проводиться закрытые слушания, если затрагиваются сведения, составляющие государственную и иную охраняемую законом тайну. По итогам парламентских слушаний принимаются депутатами рекомендации. Порядок проведения парламентского слушания определяется Регламентами Палат Парламента.
По инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов Палаты: Мажилис и Сенат – вправе заслушивать отчеты членов Правительства по вопросам их деятельности. Если принимается такое решение, Палата определяет докладчика. Член Правительства заранее оповещается о решении о его заслушивании и обязан присутствовать на заседании во время рассмотрения его вопроса. Докладчик оглашает мотивы, вызвавшие принятие решения. Затем предоставляется слово члену Правительства. По окончании прений председательствующий на пленарном заседании ставит на голосование Палаты вопрос о доверии или недоверии заслушиваемому члену Правительства. Решение принимается тайным голосованием. В случае принятия решения о недоверии члену Правительства Палата обращается к Президенту об освобождении от должности члена Правительства или о привлечении его к уголовной ответственности. Обращение принимается открытым голосованием большинством голосов. Основанием такого обращения является неисполнение законов членом Правительства.
Каждая из Палат Парламента имеет свои координационные и рабочие органы. Координационными органами Мажилиса и Сената являются Бюро в составе Председателей Палат, их заместителей и председателей постоянных комитетов.
Парламент может быть распущен Президентом в случае возникновения политического кризиса в результате непреодолимых разногласий между Парламентом и другими ветвями государственной власти. В данном случае, разумеется, имеются в виду Правительство и Верховный Суд Республики Казахстан.
Правительство постоянно соприкасается с Парламентом в процессе осуществления своих полномочий, поэтому разногласия между ними являются вполне вероятными. Не только Правительство обращается к Парламенту в случаях, предусмотренных законодательством, но и Парламент в своей законодательной деятельности в определенной степени зависит от Правительства (например, проекты законов, требующие сокращения государственных доходов или увеличения государственных расходов, могут рассматриваться Парламентом лишь при наличии положительного заключения Правительства). Причинами разногласий могут быть как действия Парламента, так и действия Правительства. Следовательно, виновниками политического кризиса могут быть: обе стороны – Правительство и Парламент; Парламент, Правительство. Если политический кризис вызван по вине обеих сторон, Президент вправе распустить Парламент. В таком случае Президент может воспользоваться правом о прекращении полномочий Правительства (пункт 7 статьи 70). Если кризис вызван деятельностью Парламента, то, естественно, Президент может распустить Парламент. Если же в политическом кризисе виновно Правительство, Президент, приняв нужные меры в отношении него, может не распускать Парламент. Правительство обладает правом законодательной инициативы. Это право реализуется Правительством только в Мажилисе Парламента, то есть Правительство вносит законопроект в Мажилис путем издания соответствующего постановления. Важной правовой основой деятельности Правительства являются конституционные и обычные законы, которые принимаются Парламентом. Поэтому Правительство само должно исполнять законы, контролировать исполнение законов министерствами, государственными комитетами и другими центральными и местными исполнительными органами. Правительство ежегодно составляет республиканский бюджет, представляет его на утверждение Парламента. Вместе с тем оно представляет отчет о его исполнении. Парламент может решить, что необходимо сократить государственные доходы или увеличить государственные расходы. В таком случае проект такого закона должен быть представлен для заключения Правительства. Только при наличии положительного заключения Парламент может принять закон о сокращении государственных доходов или увеличении государственных расходов (пункт 6 статьи 61). Конституция Республики Казахстан предусматривает случаи, при которых Правительство ответственно перед Парламентом. Если Парламент повторно отклоняет Программу Правительства (пункт 6 статьи 53), оно подает в отставку. Каждая из Палат Парламента (Мажилис и Сенат) вправе по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов Палат заслушивать отчеты членов Правительства Республики по вопросам их деятельности. Результатом заслушивания может быть обращение к Президенту об освобождении члена Правительства от должности. Если депутат Парламента обращается с запросом к Правительству, то оно должно дать на него обоснованный ответ.