Традиционно советская государственная служба рассматривалась как особый вид государственной деятельности, осуществляемой на профессиональной основе работниками государственных органов в целях выполнения задач и функций государства и оплачиваемая им.
При таком подходе к определению государственной службы, выделяются, с одной стороны задачи и функции государства, которые оно выполняет в лице государственных органов и служащих, а с другой — трудовая деятельность по осуществлению данных функций и решению конкретных задач.
Необходимость создания государственной службы и её правого регулирования обусловлена самим существованием государства с его задачами и функциями, а также потребностью в организации кадрового потенциала государственных органов (законодательной, исполнительной и судебной власти). Именно служащие действуют как персонал в многочисленных структурах государственных органов, учреждений и организаций, внутри институтов управляющей и управляемой систем; именно их компетентность определяет реальное использование возможностей управления с целью установления требуемого правового порядка в государстве и обществе.
Государственная служба — это публичная служба, т.е. служба в органах публичной власти. С точки же зрения традиционной теории, под государственной понимается служба в государственных учреждениях, предприятиях, организациях и объединениях.
В самом широком теоретическом понимании государственная служба — это осуществление государственными органами кадровой функции управления и практической деятельности всех лиц, получающих заработную плату из государственного бюджета (т.е. от государства в лице его органов и подразделений) и занимающих постоянно или временно должности в аппарате государственных органов, включая органы законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры, контрольно-надзорных органов, администрацию государственных (казённых) предприятий. Алёхин А.П. и Козлов Ю.М. сводят понимание государственной службы в широком смысле к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, учреждениях, иных организациях; государственная служба в узком смысле, по мнению этих авторов, состоит в выполнении служащими своих обязанностей только в государственных органах. Традиционным в научной литературе стало определение государственной службы, данное Манохиным В.М.: “государственная служба представляет собой одну из сторон деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов и других государственных организаций, а также сама деятельность этого личного состава — государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства”.
Лазарев Б.Ю. определяет государственную службу как “…служение государству, т.е. выполнение по его поручению и за плату от него деятельности по реализации задач функций государства в государственных органах”.[1]
С точки зрения современного законодателя, государственная служба в РК — это профессиональная деятельность, состоящая в выполнении государственными служащими органов государственной власти РК и субъектов РК компетенции этих органов, установленной в законодательных и иных нормативных актах.
Государственная служба — деятельность государственных служащих в государственных органах по исполнению должностных полномочий, направленная на реализацию задач и функций государственной власти. В этом определении можно выделить следующие аспекты:
1)государственная служба представляет собой профессиональную деятельность, т.е. деятельность являющуюся для государственного служащего профессией и, как правило, она связанна с выполнением им в качестве основного вида деятельности специальных полномочий;
2)в рамках осуществляемой деятельности происходит реализация компетенции государственных органов;
3)эта деятельность направлена на обеспечение функционирования государственных органов;
4)такая деятельность представляет собой исполнение должностных обязанностей, т.е. в данном случае очевиден личностный аспект понятия государственной службы, так как обязанности принадлежат не государственной службе, не должности, а самому государственному служащему.
Итак, легальное истолкование понятия государственной службы позволяет утверждать, что государственная служба — это профессиональная деятельность служащих в государственных органах представительной, исполнительной и судебной власти.
Таким образом, в соответствии с действующим законодательством в практически функциональном смысле государственная служба представляет собой основанную на законе деятельность персонала государственных органов представительной исполнительной и судебной власти, состоящую в реализации государственной власти в различных сферах общественной жизни в целях выполнения задач и функций государства.
Общими признаками государственной службы являются:
1) замещение служащих государственной должности государственной службы, предусмотренных штатным расписанием государственного органа;
2) исполнение полномочий государственного органа, специфических должностных обязанностей с установлением служащему денежного содержания.
ПОНЯТИЕ И ТИПЫ ДОЛЖНОСТЕЙ
В научной литературе относительно понятия “должность” и его содержания споров не существует. Учёные-юристы понимают должность как простейший элемент государственной администрации, как первичную и основную клеточку её организационной структуры.
“Государственно-служебная должность — это часть организационной структуры государственного органа (организации), обособленная и закреплённая в официальных документах (штатах, схемах должностных окладов и др.), с соответствующей частью компетенции государственного органа (организации предоставляемой лицу — государственному служащему в целях её практического осуществления”.
Таким образом, должность характеризуется следующими признаками:
1) является частью организационной структуры государственного органа;
2) включает в себя часть компетенции государственного органа, установленной в правовых актах.
С организационной точки зрения должность представляет собой определённую структурную единицу, находящуюся в системе государственной службы. В этом смысле должность является независимой от самого государственного служащего, то есть от конкретного лица, её занимающего. Должность также определяет круг задач, которые передаются одному государственному служащему или группе служащих, занимающих однотипные должности в государственных органах. Государственный служащий не является “собственником” занимаемой им должности. При осуществлении должностных функций он должен исполнять содержащиеся в законодательных и иных нормативных актах служебные функции и задачи.
Внутренняя структура государственного органа представляет собой систему различных по своему характеру, значению и уровню должностей, включённых в утверждённый штат должностей. Государственные должности — это учреждённая в установленном порядке государственная организация (путём принятия коллегиального решения или единоличного распоряжения должностного лица) первичная структурная единица, которая отражает содержание и объём полномочий занимающего её лица и содержится за счёт финансовых средств государственного бюджета (сюда включается заработная плата служащего, занимающего данную должность её техническое обеспечение, установленные льготы и привилегии и пр.).
Государственный служащий не владеет занимаемой им должностью. Она принадлежит государственной администрации. Назначение государственным, органом (должностным лицом) служащего на должность, соответствующую его квалификационному разряду (рангу, классному чину, степени и т.д.), происходит в рамках установленных законом правил разделения квалификационных разрядов, классных чинов, рангов и степеней, с одной стороны, и должностей — с другой.
“государственная должность — структурная единица государственного органа, на которую возложен установленный нормативными правовыми актами круг должностных полномочий и должностных обязанностей”.
Закон установил следующую классификацию государственных должностей.
В состав должностей государственных служащих входят политические и административные должности государственных служащих.
- К политическим должностям относятся должности, занимаемые политическими государственными служащими:
- назначаемыми Президентом Республики Казахстан, их заместители;
- назначаемыми и избираемыми палатами Парламента Республики Казахстан и Председателями палат Парламента, их заместители;
- являющимися представителями Президента и Правительства в соответствии с Конституцией;
- возглавляющими (руководители) центральные исполнительные органы и ведомства, их заместители.
Для административных государственных служащих устанавливаются категории. Категории должностей и порядок отнесения административных должностей по категориям утверждается Президентом республики по представлению уполномоченного органа.
Для политических государственных служащих категории должностей не устанавливаются.
Нормативно — правовые акты: Понятие и виды систематизации
К нормативно правовым актам, регулирующим государственную службу относятся в первую очередь Конституция, Закон “О государственной службе”, законы принимаемые Парламентом, указы Президента, постановления Правительства РК и другие нормативно правовые акты.
Система действующих нормативных актов в современном цивилизованном государстве является весьма сложной вследствие как значительного числа органов, принимающих такие акты, так и множественности актов, издающихся правотворческими органами. Кроме того, система нормативных актов подвержена быстрым изменениям. Вновь принятый закон, акт президента и иной источник права нередко вносит коррективы в действующие акты. Одни из них дополняются новыми предписаниями, другие изменяются, а третьи признаются утратившими силу полностью или частично.
Чтобы в массе действующих и изменяющихся источников права оперативно находить нужные нормы, государственные органы, предприятия, да и работники, имеющие дело с нормативными актами, вынуждены постоянно заниматься работой по приведению их в упорядоченную совокупность, систему. Подобного рода деятельность охватывается понятием систематизации нормативных актов.
Систематизация прежде всего используется в качестве эффективного способа обеспечения субъектов права необходимой нормативно-правовой информацией. Достаточно широко систематизация применяется и в процессе правотворческой деятельности.
Современная правовая практика знает и использует четыре способа систематизации нормативных актов: сбор государственными органами, юридическими лицами нормативных актов, не обходимых для их деятельности; издание различного рода сборников законов и иных нормативных актов; объединение совокупности мелких актов, изданных по одному или нескольким взаимосвязанным вопросам, в один укрупненный акт; создание нового акта – кодекса или иного акта, приближающегося по своим юридическим качествам к кодексу, – путем переработки действующих норм права, а также дополнения их новыми нормативными установлениями.
Сообразно названным способам систематизации нормативных актов выделяются ее четыре вида: учет, инкорпорация, консолидация и кодификация.
Как разновидность систематизации, учет законодательства и иных нормативных актов представляет собой деятельность по их сбору, хранению и поддержанию в контрольном состоянии, а также по созданию поисковой системы, обеспечивающей нахождение необходимой правовой информации в массиве актов, взятых на учет. Учет осуществляется практически всеми государственными органами и юридическими лицами для удовлетворения собственных потребностей в правовой информации либо в коммерческих целях, для обеспечения правовой информацией иных субъектов. Основной задачей учета является сбор и поддержание нормативных актов в состоянии, позволяющем оперативно находить нужную правовую информацию. Как правило, государственные органы и юридические лица нуждаются в знании действующих норм по определенной теме. Но вполне возможны ситуации, когда требуются сведения только об официальных реквизитах нормативных актов (их наименовании, дате принятия, номере акта и др.) либо тексты актов, утративших силу. С учетом собственных информационных потребностей государственные органы, юридические лица осуществляют сбор законов Республики Казахстан, актов Президента Казахстана постановлений Правительства, нормативных актов министерств и ведомств Республики Казахстан и других актов. Сбор подлежащих учету актов осуществляется различными способами. Значительную их часть можно получить из официально публикуемых сборников нормативных актов. Совокупность нормативных актов, взятых на учет, составляет информационный фонд, в котором нормативные акты хранятся в определенном порядке. Фонд, состоящий из нескольких сотен или тысяч актов, расчленяется на разделы, как правило, по правотворческим органам. Внутри раздела акты размещаются в хронологическом порядке. Чтобы знать, какие нормативные акты действуют, какие в них внесены изменения, дополнения в тексты актов, взятых на учет, заносятся сведения обо всех их изменениях и дополнениях, иначе говоря, они поддерживаются в контрольном состоянии. Для быстрого нахождения нормативно-правового предписания, принятого по тому или иному вопросу (теме), создаются информационно-поисковые системы. Они могут создаваться без какой-либо современной техники, с ручным поиском. Процесс разработки такой системы включает в себя следующие этапы.
а) Определение совокупности тематических вопросов, по которым должны осуществляться поиск и выдача необходимой информации. Перечень таких вопросов фиксируется в специальном документе: (алфавитно-предметном словнике или рубрикаторе отраслей законодательства). В алфавитно-предметном словнике тематические вопросы обозначаются отдельными терминами либо сочетаниями терминов, которые располагаются в алфавитном порядке (например, “Аванс. Автомобильный транспорт. Авторский договор” и др.). Рубрикатор отраслей законодательства строится по иному принципу: тематические вопросы формулируются в нем в виде перечня отраслей, институтов и иных частей, на которые подразделяется система законодательства (Например, 1. Законодательство о внешнеэкономической деятельности и таможенном деле. 1.1, Законодательство по вопросам экспорта. 1.2. Таможенное дело. 1.2.1 Законодательство о таможенных режимах. 1.2.2. Законодательство о таможенных платежах.).
б) Анализ поступивших на учет нормативных актов с целью выявления в них тематических вопросов, предусмотренных алфавитно-предметным словником либо рубрикатором отраслей законодательства.
в) Фиксация выявленных в актах тематических вопросов в специальном журнале либо на карточках. Журнальный учет имеет весьма ограниченные возможности. Его применение целесообразно там, где имеется небольшой массив нормативных актов, а круг информационных потребностей организации, учреждения является постоянным в рамках достаточно узкой тематики. При создании картотеки в специальных карточках фиксируются реквизиты акта (наименование органа, принявшего акт, вид, номер акта и др.), а иногда помещается и текст акта. Заполненные карточки размещаются по рубрикам в соответствии с используемым в системе словником или рубрикатором.
Поиск осуществляется следующим образом. Возникшая потребность в правовой информации формулируется в виде запроса, по какой теме или какие конкретно акты надлежит найти. Затем по алфавитно-предметному словнику или рубрикатору отраслей законодательства определяется перечень тем, которые соответствуют поступившему запросу. По разделам журнала или рубрикам картотеки выявляются нормативные акты, содержащие нормы, соответствующие теме запроса и, наконец, путем ознакомления с текстами актов осуществляется отбор соответствующих запросу норм. В настоящее время, когда в сфере управления все шире применяется современная техника, в том числе и высокопроизводительные компьютеры, открываются большие возможности для создания автоматизированных информационно-поисковых систем. В отличие от систем с ручным поиском автоматизированные поисковые системы позволяют значительно усовершенствовать поиск правовой информации и обеспечить наиболее полное удовлетворение в ней потребности государственных органов и юридических лиц. Для автоматизированных информационно-поисковых систем по законодательству характерны большой информационный фонд, состоящий из нескольких тысяч и десятков тысяч нормативных актов, высокая скорость поиска, качественно иной, более прогрессивный способ обработки нормативных актов, позволяющий осуществлять поиск по любой теме. Если в системах с ручным поиском информации поиск ограничивается совокупностью тех вопросов, которые отражены в словнике или рубрикаторе системы, то в автоматизированной системе это ограничение снято. В государственных органах учетом и поиском нормативной информации обычно занимается специальная служба, именуемая кодификационным бюро, в составе одного или нескольких человек. В связи с тем, что для отдельной организации такой учет достаточно трудоемок, сложен и чреват многими ошибками при поиске, создаются разного рода коммерческие организации, которые осуществляют централизованный сбор и поддержание в контрольном состоянии нормативных актов органов государственной власти Республики Казахстан и обеспечивают заинтересованных лиц необходимой им правовой информацией. В настоящее время в Государственно-правовом управлении Администрации Президента Республики Казахстан создается единый эталонный банк данных правовой информации.
Государственная служба в РК и принципы на которых она основывается
Прежде чем приступить к рассмотрению такого понятия как “государственная служба” нужно дать общее представление термину “служба”. Итак, в общественно полезной деятельности людей можно выделить ряд основных типов:
- производство материальных ценностей, оказание хозяйственных услуг на возмездных началах;
- духовное производство;
- служба в государственных, общественных, религиозных, международных организациях;
- учёба, т. е. усвоение социальной программы (знаний, выработанных человечеством и передаваемых от поколения к поколению внегенетическим путём);
- ведение домашнего хозяйства;
- физическое и духовное самосовершенствование (занятие спортом. участие в художественной самодеятельности и др.)
- безвозмездная общественно полезная деятельность вне рамок семьи (общественная работа, оказание услуг и др.)
- предпринимательство и др.
Слово “служба” имеет много значений, но в данном случае мы рассматриваем службу как один из видов платной общественно полезной деятельности. Она состоит в управлении, обслуживании его (делопроизводственном, техническом и др.) или социально-культурном обслуживании людей.
Итак, государственная служба — это одна из сторон деятельности государства. Но следует отметить, что в законодательстве и в специальной литературе отсутствует однозначное, а следовательно. общепринятое понятие государственной службы. В специальной литературе чаще всего оно определяется на основе действующих правовых актов, исходя из признания того, что государственная служба есть:
а) разновидность труда работников государственных организаций, являющимися государственными служащими;
б) неотъемлемое свойство государства.
Государственная служба понимается в широком и узком смысле. В первом случае она сводится к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; в узком смысле – это выполнение служащими своих обязанностей в государственных органах.
Государственная служба осуществляется на профессиональной основе. Это обусловлено необходимостью непрерывного, преемственного и компетентного осуществления деятельности государственных организаций.
Государственная служба опосредуется правом. Совокупность правовых норм регламентирующих правовой статус государственных служащих, в том числе условия и порядок прохождения государственной службы, виды поощрений и ответственности служащих основания прекращения и другие вопросы государственной службы. Образуют правовой институт государственной службы. В него входят нормы конституционного, трудового, гражданского, финансового и других отраслей права. Административно-правовые нормы, регламентирующие вопросы государственной службы, составляют часть этого института и самостоятельный институт административного права.
Административное право обслуживает, прежде всего, государственное управление. Оно определяет административно-правовой статус, главным образом, государственных служащих системы государственного управления.
При всём при этом государственная служба имеет ряд специфических признаков, определяющих её качественное своеобразие.
Во–первых, это деятельность лиц, замещающих патронатные и административные государственные должности. Закон чётко определяет субъектов государственной службы и при этом значительно сужает их круг.
Во-вторых, содержанием государственной службы является обеспечение исполнения полномочий государственных органов, выполнение государственных функций.
В-третьих, государственная служба содержится за счёт бюджетного финансирования.
Как и всякая служба, государственная служба является особым видом трудовой деятельности. Но в отличие от других видов труда – это работа, осуществляемая за вознаграждение на профессиональной основе работниками государственных органов в целях осуществления задач и функций государства.
“ В любой системе социального управления, непосредственно или, в конечном счете, люди управляют людьми. Это относится и к государственному механизму. Без персонала он представлял бы собой безжизненные структуры, правовые статусы и схемы взаимосвязей. В большинстве современных государств этот персонал включает в себя депутатский корпус и служащих представительных органов, органов исполнительной власти, судов, прокуратуры и других органов государства. На службе у государства находятся также солдаты, офицеры и генералы армии и других вооружённых формирований”.
Государственная служба – это важнейший инструмент государства. Она предназначена для решения следующих задач:
осуществления на основе Конституции и законов Республики Казахстан функций государства и государственных органов;
создания условий для эффективной деятельности органов государства в соответствии с их компетенцией;
обеспечение прав и свобод граждан.
Практически обеспечивает их реализацию государственный аппарат – система органов, через которые осуществляется власть и функции государства. Но сам по себе государственный аппарат не может выполнять функции государства, решать те или иные задачи. Только труд лиц, работающих в государственных органах и их аппаратах, составляет содержание государственной службы.
Для организации государственной службы устанавливаются служебные должности, которые определяют содержание деятельности служащего, его права и обязанности.
Должность – простейшая ячейка аппарата, наделённая соответствующей частью компетенции государственного органа и предоставляемая одному служащему.
Следует отметить, что государственная служба должна быть в высшей степени организационно отлажена, законодательно обеспечена, укомплектована специалистами высшей квалификации, способными глубоко анализировать происходящие в стране процессы, видеть далеко вперед, обеспечивать организацию и проведение в жизнь принятых решений.
“Любое демократическое общество не только поддерживает на должном уровне институт государственной службы, но постоянно совершенствует его, понимая, что именно от него в решающей степени зависит эффективность функционирования всех сфер общества”.
Итак, государственная служба – это трудовая деятельность лиц в государственных органах и их аппаратах, предусмотренное занимаемыми должностями, осуществляемая на конституционной основе и направленное на осуществление государственного управления, реализацию задач и функций государства.
Государственная служба строится на определенных принципах – основополагающих идеях, в соответствии с которыми функционирует государственный аппарат и осуществляет свою деятельность государственный служащий.
Принципов довольно много, но при всем многообразии они связаны между собой, так как касаются различных сторон одного и того же института – государственной службы.
Отсюда вытекает первый принцип – единства системы государственной службы, независимо от разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви.
В статье 3 Конституции Республики Казахстан говорится: “Народ осуществляет власть непосредственно через республиканский референдум и свободные выборы, а также делегирует осуществление своей власти государственным органам”. Не общество существует для аппарата управления, а наоборот. Высшей ценностью в деятельности государственного аппарата должен быть человек, его интересы, потребности. Поэтому следующий принцип – подчинение государственной службы интересам народа.
Вся управленческая деятельность должна быть основана на неукоснительном исполнении и соблюдении Конституции, законов, актов президента и правительства республики Казахстан. Любое отступление от требований закона может нанести существенный ущерб правам и законным интересам граждан, а тем самым – и интересам всего общества, государства, то есть важнейшим принципом государственной службы является законность.
Равноправие граждан. Данный принцип объединят два самостоятельных:
- равное право доступа к любым должностям на государственной службе для всех граждан республики в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой, то есть равные правовые возможности при поступлении на службу, её прохождении, занятии любых должностей;
- равенство государственных служащих независимо от расы, национальности, пола, языка, социального происхождения, имущественного положения, отношения к религии и убеждений.
Подконтрольность и подотчетность. Этот принцип заключается в ответственности всех государственных органов и служащих перед народом Казахстана и подчинённости соответствующим вышестоящим государственным органам и должностным лицам.
Он тесно связан с другим принципом – обязательностью исполнения решений, принятых вышестоящими государственными органами и должностными лицами в пределах их полномочий, для служащих нижестоящих государственных органов.
Профессионализм и компетентность. Для осуществления служебных функций государственный служащий должен обладать соответствующими знаниями, опытом и навыками работы, то есть определённым профессионализмом. Это требование предъявляется к государственным служащим на протяжении всей их деятельности в государственном аппарате, начиная с оценки кандидатов на первоначальное занятие должности и далее при всех последующих продвижениях, перемещениях. Постоянное повышение своего профессионального уровня и квалификации для эффективного исполнения служебных обязанностей является обязанностью государственных служащих. Служащие обязаны постоянно совершенствовать уровень своей профессиональной подготовки.
Сменяемость и стабильность – два взаимосвязанных начала кадровой политики, призванные уравновешивать друг друга. Сменяемость обеспечивает периодическое обновление управленческого аппарата, способствует появлению новых идей и защищает государственный аппарат от консерватизма, закостенелости. Но она не должна становиться самоцелью, так как только уверенность работников в стабильности служебных отношений, преемственность при обновлении кадров обеспечивают наиболее рациональное использование в интересах дела положительных качеств личности, накопление достаточного опыта.
Персональная ответственность служащих. Государственные служащие не составляют обособленной группы граждан, обладающей какими-либо привилегиями по сравнению с другими слоями населения трудящихся, и в случае совершения ими преступлений и иных правонарушений несут соответственно уголовную, административную, материальную ответственность на основаниях и в порядке, установленных законодательством. За порученный участок работы государственный служащий отвечает лично и подлежит замене в случае неисполнения (ненадлежащего исполнения) возложенных на него обязанностей.
Кроме перечисленных, можно назвать и такие принципы, как учёт общественного мнения и гласность: обязанность для всех граждан и должностных лиц исполнения законных требований государственных служащих: служебную перспективу: правовую и социальную защищённость государственных служащих.
Изложенные принципы выражают наиболее характерные черты государственной службы, их соблюдение способствует эффективной деятельности всего государственного аппарата.
Законодательство о государственной службе состоит из Конституции, Указа Президента, имеющего силу закона “О государственной службе” от 26 декабря 1995 года, специальных указов и законов, регламентирующих деятельность отдельных категорий государственных служащих (о правительстве, О банках и банковской деятельности и другие), а также различных положений, например, о квалификационных классах государственных служащих, об условиях оплаты труда, о порядке и условиях проведения аттестации государственных служащих и других актов.
Отношения, связанные с государственной службой, не урегулированные специальными нормативными актами, регламентируются трудовым, пенсионным и иным законодательством республики