СОДЕРЖАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ И ПРАВОНАРУШЕНИЯ

Юридическая ответственность, в том числе и административная, является реакцией государства на правонарушение и состоит в обя­занности претерпевания правонарушителем известных лишений, выражающих наступивший для него правовой урон.Не только в ад­министративном, но и уголовном праве используются различные дефиниции,характеризующие реакцию государства («профилакти­ка», «предупреждение», «предотвращение» и «пресечение»).

Совершение административных правонарушений влечет приме­нение к виновным мер государственного принуждения в виде ад­министративной ответственности (взысканий), налагаемых полно­мочными органами государства.

Устанавливать административную ответственность могут Пар­ламент, Президент, Правительство. Принимать решения в преде­лах, определяемых законодательством и предусматривающих ад­министративную ответственность, вправе также и местные представительные и исполнительные органы государства.

Несмотря на определенную разработанность данной проблемы, законодатель не всегда дает определение административной ответ­ственности. Определенная метаморфоза заключается в том, что в ра­ботах, посвященных правовым категориям, нет ответа на данный воп­рос.3 Странным кажется и то, что правоприменительная практика и действующий закон чаще всего «фиксируют» в обыденном сознании именно категорию «ответственность» (какую и с какого возраста?). Этими отклонениями от него и его нарушениями он фактически и жив.Иначе говоря, очень часто юридический закон обнаруживает себя также и в акте квалификации правонарушений. Подтверждением подобных суждений являются материалы монографических, учебных исследований, где законность, как правило, рассматривается в контексте принуждения, применения санкции.

В этой связи может возникнуть вопрос: можно ли ответствен­ность свести к мерам государственного принуждения, если да, то что понимать под самим принуждением? Подобная постановка воп­роса правомерна, так как позволяет установить соотношение од­ной правовой категории и другой, а в последующем — раскрыть оп­ределенные закономерности.

Многие исследователи исходили из сложившихся представле­ний о праве как слуге государства. Это означало, что воля государ­ства трансформировалась в право, которое благодаря своим фун­кциям предписывает отдельным субъектам, участникам вступать в правоотношения путем реализации этих предписаний (соблюдая, исполняя, применяя на практике). Наиболее типичны такие прояв­ления в классовом обществе, когда один (господствующий) класс (или социальная группа) навязывает свою волю другим, заставляя их подчиняться. В этом смысле любые меры принудительного воз­действия считались мерами ответственности.

Следовательно, государственное принуждение через право, пра­вом «насыщенное», выполняющее в нем свои, специфические зада­чи, выступает в качестве правового принуждения.В этой связи в ли­тературе заметна тенденция к определению ответственности через правовое принуждение, а последнее сводится к наказанию. Но ряд авторов отказывается от акцента наказания. Это не дань легковес­ному восприятию категории «ответственность», она более сложна и требует учета различных обстоятельств. Так, если свести ответствен­ность к применению административных взысканий за совершенное правонарушение, то подобное правило не применяется во всех слу­чаях. При этом учитывается возраст нарушителя, характер наруше­ния (его общественная опасность), смягчающие и отягчающие об­стоятельства и другие положения (главы 3-9 КоАП РК), когда принуждение (виды взысканий) может быть и исключено.

В этой связи примечательно еще одно замечание: «Все дело сводится здесь к пониманию явления, к тому, рассматривает­ся ли представление принуждения как нечто только внешнее или как нечто внутреннее. Поэтому во всех случаях, где хотят обнару­жить наличие принуждения, можно применительно к тому же явле­нию утверждать прямо противоположное, а именно, что это не при­нуждение, а выражение свободы. Поскольку рассматриваемое явление вошло в форму представления и тем самым определено посредством внутреннего, идеального, субъект находится по отно­шению к нему в сфере свободы».

Кроме того, на практике нередко могут иметь место проступ­ки, когда нет соответствующих статей и мер воздействия, значит об ответственности и речи быть не может. Поскольку этот факт яв­ляется реальным, то в этом контексте требуется переоценка по­нятия «ответственность» в рамках конкретной отрасли законода­тельства. Если ранее отдельные специалисты акцентировали внимание на том, что принуждение в праве нацелено на устране­ние возникающих в правовой системе аномалий, то в современ­ных правовых системах право использует более гибкие способы (ресурсы) воздействия. Тем более сохраняется задача: любое со­циальное отклонение (противоправное действие или бездействие) привести в нормальное состояние — но ее разрешение возможно без наказания. Например, ответственность государственного слу­жащего может наступить за неисполнение и ненадлежащее испол­нение возложенных на него обязанностей, превышение должнос­тных полномочий, нарушение государственной и трудовой дисциплины, а равно несоблюдение установленных ограничений для государственных служащих. Варианты отклоняющегося, про­тивоправного поведения при реализации различных форм права могут быть разными, соответственно меняются и меры воздей­ствия. Именно поэтому в литературе сохраняется различная ин­терпретация ответственности.

Сторонники позитивной ответственности видят в ней саму деятель­ность, соответствующую объективным требованиям ситуации и идеа­лам времени (П. Е. Недбайло и др.), другие же считают, что ответствен­ность — обязанность осуществлять предусмотренную правом полезную деятельность (Б. Л. Назаров) и т.д. Сохраняются и точки зрения, со­гласно которым ответственность раскрывается через реализацию не­гативных последствий (А. И. Марцев, О. Э. Лейст, А. И. Галаган).

Возвращаясь к исходным методологическом позициям, подчерк­нем, что принуждение и ответственность взаимосвязанные, но несов­падающие понятия. Об этом красноречиво свидетельствуют нормы права, исключающие ответственность за совершенное правонаруше­ние. Прав А. И. Петелин, когда указывает на необходимость разграни­чения правовой ответственности и права правоприменительных ор­ганов по реализации мер государственно-властного характера. Игнорирование этих моментов может обезличить характер правовой ответственности. Обращая внимание на это обстоятельство, отмечается, что задача «учреждения, действующего с механической не­обходимостью», состоит в том, что деятельность каждого индивидуу­ма вызывалась принуждением со стороны всеобщей воли (поскольку эта всеобщая воля необходимо должна быть реальной) в субъектах, которые суть ее органы и управители, задача, которой предписано про­тивоположение единичной воли воле всеобщей. Тем самым едине­ние с всеобщей волей не может быть достигнуто и положено как внут­реннее абсолютное величие, но как нечто, что должно быть создано с помощью внешнего отношения или принуждения (А. Т.). Правила­ми КоАП предусмотрено, что наложение административного взыска­ния не освобождает лицо, совершившее административное правона­рушение, от исполнения обязанности, за невыполнение которой было наложено административное взыскание. Данный пример еще раз убеждает нас в том, что административную ответственность нельзя свести только к возможным отрицательным последствиям. Тем более, что в литературе (С. С. Алексеев и др.) неоднократно подчеркивалось, что санкции делятся на меры защиты и меры юридической ответствен­ности. Названные меры различаются, поскольку меры защиты носят абсолютно определенный характер, а меры ответственности — отно­сительно определенный. Такой подход объяснит принципиальную раз­ницу между мерами защиты и мерами ответственности.

Основанием ответственности является правонарушение, а мер за­щиты — нарушение интересов или прав уполномоченного субъекта.9

Таким образом, административная ответственность — вид юридической ответственности, которая выражается в приме­нении административных взысканий к правонарушителю (фи­зическому или юридическому лицу) за административное правонарушение уполномоченным органом (должностным лицом) в порядке, установленном административным законо­дательством. Согласно статье 44 административное взыскание заключается в лишении или ограничении прав и свобод лица, со­вершившего правонарушение. При этом не следует забывать о том, что административным законодательством предусмотрена адми­нистративная, дисциплинарная и материальная ответственность.

Административная ответственность обладает следующими при­знаками:

1) является реакцией государства на административное право­нарушение, которая выражается в применении мер административ­ного взыскания;

2) характеризуется нанесением правового «урона» правонару­шителю и применяется в целях воспитания лица, совершившего ад­министративное правонарушение, а также предупреждения совер­шения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами;

3) не имеет своей целью унижение человеческого достоинства, причинение физических страданий, вреда деловой репутации фи­зического (или юридического) лица.

Административная ответственность реализуется в установлен­ных процессуальных формах с соблюдением специальных проце­дур в установленном порядке.

После определенных дискуссий специалисты полагают, что за­конодатель под административной ответственностью понимает назначение судами, уполномоченными органами и должностными лицами предусмотренного КоАП наказания за административное правонарушение.10

Основным нормативно-правовым актом, регламентирующим административную ответственность, является КоАП. В Общей час­ти Кодекса изложены основные положения института администра­тивной ответственности, в Особенной — дается классификация ад­министративных правонарушений с указанием конкретных видов административных взысканий за их совершение.

Следует также отметить, что ответственность за административ­ные правонарушения наступает в соответствии с законодатель­ством, действующим во время и по месту совершения правонару­шений.

Акты, смягчающие или отменяющие ответственность за адми­нистративные правонарушения, имеют обратную силу, т. е. распро­страняются и на правонарушения, совершенные до издания этих актов. Акты, устанавливающие или усиливающие ответственность за административные правонарушения, обратной силы не имеют.

Спорным является признак общественной опасности (Б. М. Ла­зарев, О. М. Якуба), правомерно ли его считать признаком преступ­ления или проступка? Думается, что данный признак как квалифицирующий в большей мере используется при квалификации пре­ступления, которое может совпадать по элементам состава, но быть более общественно опасным или иметь тяжкие последствия.

В правоприменительной практике понятие «общественная опас­ность» употребляется как обобщающая категория, характеризую­щая тенденцию роста правонарушений (массовые, общественно опасные действия или бездействие, в сфере дорожной безопасно­сти и т. д.).

Административное правонарушение — противоправное ви­новное действие либо бездействие, нарушающее общеобя­зательные административно-правовые нормы и влекущее от­ветственность в виде административных взысканий.

Административное правонарушение является актом волевого поведения — деянием — и заключает в себе два аспекта поведения: действие или бездействие. Действием является активное невыпол­нение обязанности, законного требования, а также нарушение зап­рета (например, потрава посевов, порча или уничтожение урожая сельскохозяйственных культур, незаконный посев или выращива­ние наркосодержащих растений). Бездействие есть пассивное не­выполнение обязанности (например, отказ от проведения государ­ственных статистических наблюдений, невыполнение требований по захоронению отходов производства и сброса сточных вод).

Совершение административного правонарушения является фак­тическим основанием административной ответственности, приме­нения к лицу административного взыскания (нормативное основа­ние — правовые нормы,в соответствии с которыми устанавливается и применяется административная ответственность).

К признакам административного правонарушения относятся:

1) противоправность;

2) виновность;

3) массовость (характерен при множественности проступков);

4) административная наказуемость.

Противоправность заключается в совершении действия (или без­действия), нарушающего диспозицию нормы права, за что и устанав­ливается административная ответственность. Уместно подчеркнуть, что правонарушение может посягать на нормы различных отраслей права, законодательства (например, об образовании, обороне, вете­ринарии и т. д.), но если за это предусмотрены меры административ­ных взысканий, налагаемых в административном, судебном порядке, то оно относится к административным правонарушениям.

Виновность любого деяния означает, что оно совершено умыш­ленно или по неосторожности. Наличие вины — обязательный при­знак административного правонарушения, отсутствие вины исключает признание деяния административным правонарушением, но форма вины не имеет квалифицирующего значения. Она учитыва­ется практически в тех случаях, когда административная ответ­ственность за совершение определенного (ных) проступка (ков) вы­ражена в относительно определенных мерах взыскания, например, при наложении взыскания за множественность проступков, либо когда наряду с наложением административным взысканием могут применяться меры административно-правового воздействия.

Новый КоАП содержит статью 36, в соответствии с которой оп­ределена административная ответственность юридических лиц, где вина не является квалифицирующим признаком (т. е. вина не уста­навливается).

Следует отметить, что специалисты по уголовному праву отмеча­ют: последовательное проведение принципа справедливости требу­ет полного отказа от использования повторности (неоднократности) и судимости в качестве квалифицирующих признаков. По мнению Волженкина Б. В. следует отказаться об использования понятия «неоднок­ратность», поскольку лицо, совершившее, к примеру, две кражи, мо­жет быть наказано точно также, как и профессионал, уличенный в 20 и более случаях совершения краж.Законодатель может избирательно подходить к отбору соответствующих признаков (ст. 28 КоАП и др.), но это не означает, что при оценке правонарушения не принимаются во внимание другие признаки.

Массовость как признак административного правонарушения недостаточно обобщена и изучена в юридической науке. Но наибо­лее типичные признаки, которые могут подчеркивать массовый ха­рактер: неоднократная повторность совершения проступков либо совершение правонарушения многочисленными субъектами без предварительного сговора (например, нарушение правопользования электрической либо тепловой энергией). В лучшем случае за­конодатель может указать на признаки повторности совершения правонарушения, хотя давно назрела необходимость законодатель­ного оформления признаков массовости (при мелком хищении, беспорядках, шествиях и т. д.).

Под составом административного правонарушения понима­ется совокупность установленных административным законода­тельством признаков, при наличии которых то или иное действие либо бездействие может быть признано противоправным, ви­новным и повлечь административную ответственность.

Деяние только тогда считается правонарушением, когда оно содержит все признаки состава. Они определены нормами КоАП. Это объект, объективная сторона, субъект и субъективная сторона правонарушения. Отсутствие хотя бы одного из них означает отсут­ствие состава в целом.

В зависимости от степени обобщения различают общий, родо­вой, видовой и непосредственный объекты правонарушения. Объектом административного правонарушения, в том числе общим объектом, являются общественные отношения, урегулированные различными отраслями права и охраняемые мерами администра­тивной ответственности. Родовой объект — группа общественных отношений, составляющих самостоятельную часть общего объек­та. КоАП выделяются родовые объекты не только по отраслям го­сударственного управления, но и по содержанию регулируемых общественных отношений (собственность, общественный порядок, охрана природы и т. д.). Видовым объектом признается группа об­щественных отношений, общих для ряда правонарушений одного рода (нарушение правил дорожного движения, паспортного режи­ма, таможенных правил). Непосредственный объект — причинение вреда конкретному общественному отношению, охраняемому ме­рами административной ответственности (нарушение порядка вы­дачи гражданам избирательных бюллетеней).

Объективная сторона характеризует внешнюю сторону админи­стративного правонарушения, само деяние (действие или бездей­ствие). Часто определенное значение в составе правонарушения имеют признаки способа, характера (неоднократность, повтор­ность) правонарушения, места (общественное место, воздушное судно, пограничная зона) и времени (ночное) его совершения, на­ступивших вредных последствий (размер вреда иногда обуслов­ливает применение либо административной, либо уголовной ответ­ственности), используемых средств совершения правонарушения (транспортные средства, спиртные напитки, наркотические веще­ства, огнестрельное оружие).

Такие признаки объективной стороны, как неоднократность и по­вторность деяния, часто предусматриваются в составах админист­ративных правонарушений. Неоднократность означает совершение однородного действия или бездействия более одного раза. Отсутствие однородности исключает возможность отнесения этого при­знака к объективной стороне административного правонарушения.

Повторность — совершение одним и тем же лицом в течение года однородного правонарушения, за которое оно уже подвергалось ад­министративному взысканию. Повторность служит обстоятель­ством, отягчающим ответственность за совершение администра­тивного правонарушения. Неоднократное правонарушение в отличие от повторного, которое квалифицируется как единое, ха­рактеризуется совершением нескольких правонарушений.

Субъектом правонарушения является физическое (юридичес­кое) лицо, его совершившее, другими словами, лицо, обладающее административной деликтоспособностью, лицо, которое в соответ­ствии с законодательством может быть привлечено к администра­тивной ответственности за правонарушение.

Выделяют общие и специальные признаки субъекта админист­ративной ответственности. Общие признаки — достижение 16-лет­него возраста, вменяемость и совершение противоправного деяния. Ими должно обладать всякое лицо, привлекаемое к административ­ной ответственности. Если в соответствии с составом правонаруше­ния субъектом может быть признано лицо, обладающее данными двумя признаками, то говорят об общем субъекте административ­ного правонарушения.

В ряде случаев общих признаков оказывается недостаточно для признания того или иного лица ответственным за совершение пра­вонарушения. Поэтому законодатель в таких случаях включает в состав правонарушения дополнительные специальные признаки, характеризующие статус субъекта. Здесь идет речь о специальном субъекте — лице, которое наряду с общими обладает специальны­ми дополнительными признаками, включенными законодателем в качестве признаков в состав административного правонарушения. Эти признаки можно разделить на три группы, характеризующие:

1)правовое положение лица или вид деятельности (должност­ное лицо, административный государственный служащий, работ­ник предприятия торговли или общественного питания, водитель транспортного средства, предпринимательская деятельность);

2) особенности правового статуса субъекта (военнообязанный, при­зывник, родители, иностранный гражданин или лицо без гражданства);

3)прошлое противоправное поведение субъекта (лицо, находя­щееся под административным надзором; лицо совершившее пра­вонарушение повторно).12

В литературе длительное время не утихают споры о привлечении к ответственности юридических лиц. В качестве аргумента, исключаю­щего административную ответственность юридических лиц, специалисты ссылаются на отсутствие убедительных и многочисленных при­меров. На самом деле все обстоит иначе. Законодательство Респуб­лики Казахстан предусматривает административную (или иную) ответ­ственность юридических лиц. Важно уметь выделять и классифицировать природу этого явления. Напомним, что действуют нормы материального права, разрешающие субъектам обращаться в судебном или административном порядке о признании недействи­тельными актов местных (представительных и исполнительных) орга­нов власти, требовать приостановления деятельности объектов (орга­низаций) разрешительной системы, в том числе и в случаях, когда данная деятельность осуществляется на условиях специального раз­решения (путем выдачи лицензии или патента), когда организация де­ятельности (социальной, предпринимательской) осуществляется с на­рушением санитарных, торговых или правил противопожарной безопасности, антимонопольного законодательства.

По версии законодателя юридическое лицо подлежит админис­тративной ответственности только в тех случаях, когда прямо от­ветственность предусмотрена статьями Особенной части.

Другое принципиальное положение состоит в том, что юриди­ческое лицо подлежит административной ответственности за ад­министративное правонарушение, если предусмотренное Особен­ной частью деяние было совершено, санкционировано, одобрено органом или лицом, осуществляющим функции управления юриди­ческим лицом.

Кроме того, в КоАП содержится правило, согласно которому если в нормах КоАП не указано, применяются ли они к физическому или юридическому лицу, то они в равной мере действуют в отношении того и другого лица.

Понятие и особенности административного принуждения

Решающая роль борьбы с правонарушениями принадлежит государству. Оно имеет специальный аппарат принуждения. Правовые нормы определяют, за что государственные органы могут применять метод принуждения «(основания принуждения), виды и размеры принудительных средств (санкций) и порядок их применения.»Государственное принуждение, «опосредствуясь в праве, выступает в форме правового принуждения и, как правило, выражается в конкретных мерах принудительного характера, применяемых уполномоченными на то органами государства (должностными лицами) в связи с неисполнением правовых норм.» Вообще в праве выделяют 4 вида мер юридического (правового) принуждения:

• административное;
• дисциплинарное;
• гражданско-правовое;
• уголовное.

Административное принуждение является особой, самостоятельной разновидностью правового принуждения. «Административное принуждение играет важную роль в охране правопорядка, включает в себя большое число средств пресечения (задержание граждан, запрещение эксплуатации механизмов и т.д.), использование прекращает антиобщественные действия, предотвращает наступление общественно вредных последствий.»15 Применение административного принуждения обусловлено: во-первых, необходимостью в установленных законом случаях наказать правонарушителей, во-вторых, необходимостью пресечь и, в-третьих, предупредить правонарушения.

«Административное правонарушение (проступок) — негативное социально-правовое явление, поскольку на носит вред охраняемым нормам административного права… общественным и личным интересам (благам). В силу этого общество (государство) вынуждено вести борьбу с ними посредством установления соответствующих правовых запретов.»Поэтому целью применения мер административного принуждения является «защита охраняемых правом общественных отношений.»

Меры административного принуждения могут применяться как при наличии, так и при отсутствии правонарушений (на пример, при чрезвычайных обстоятельствах, при необходимости предупредить совершение правонарушения). В литературе высказывается и иное мнение. Так, Д.Н. Бахрах считает, что «административное принуждение — это особый вид государственного принуждения, состоящий в применении субъектами функциональной власти, установленных нормами административного права принудительных мер в связи с административными правонарушениями».18 Д.Н. Бахрах отмечает, что «всякую принудительную меру следует рассматривать как дозволено в виде исключения нарушения неприкосновенности личности и ее прав. … Мерой принуждения может быть только индивидуальный акт, имеющий конкретного адресата.»19

«Административное принуждение применяется только к правонарушителям в случаях и в порядке, указанном в законе».20 Он указывает, что «как и вообще все средства государственного принуждения, административные меры применяются в связи с правонарушениями. Но они применяются в связи с наличием особого основания — административного проступка. Поскольку проступки менее вредны чем преступления той меры административного принуждения в общем менее суровы, чем уголовное наказание.»

Севрюгин В.Е. отмечает, что “административное принуждение является разновидностью юридического (правового) принуждения и состоит в применении уполномоченными на то административно-юрисдикционными органами (должностными лицами), народными судами (судьями) установленных нормами административного права принудительных мер воздействия к правонарушителями в связи с неисполнением правовых предписаний.”22 Административное принуждение имеет свои индивидуальные особенности. Севрюгин В.Е. Выделяет следующие характерные черты административного принуждения:

1. Основанием применения мер административного принуждения является административный проступок, а в случаях, прямо предусмотренных законодательством, — преступление, не представляющее большой общественной опасности.
2. Меры административного принуждения применяются к лицам и органам, в отношении которых субъект административной власти не является вышестоящим в порядке подчиненности и не обладает по отношению к ним административной властью.
3. Субъект административной власти и нарушитель не являются членами одного коллектива и последний непосредственно не подчинен по службе тем, кто применяет к нему меры административного принуждения.
4. Административное принуждение осуществляется органами государственного управления и только в некоторых специальных случаях народными судами (судьями), органами общественных организаций (технические и правовые инспекторы профсоюзов и т.п.), но в порядке, установленном номами административного права.
5. Являются результатом реализации государственно-властных полномочий и состоит в понуждении к исполнению гражданами и должностными лицами установленных правовыми нормами юридических обязанностей.
6. Применяется для прекращения противоправных действий, наказания нарушителей в административном порядке, обеспечения общественной безопасности и установленного правопорядка.
7. Осуществляется в рамках административно процессуальных норм.
8. Способствует профилактике преступлений.
9. Осуществляется на строго правовой основе.”23

Как уже отмечалось, правом применения административно-принудительных мер пользуются не все, а только специально уполномоченные органы государственного управления. Это облегчает контроль и надзор за применением мер принуждения. Произвольное присвоение правомочий по применению административного принуждения является грубым нарушением законности.

Меры административного принуждения имеют профилактическую направленность, являются средством предупреждения преступности, так как применяются к лицам не имеющим устоявшихся антиобщественных установок, совершающим малозначительные отклонения от правовых предписаний. Именно это и обуславливает множественность и многочисленность применяющихся различными субъектами правоприменения административно-правовых средств воздействия.

Административное принуждение — широкое понятие, формы его конкретного выражения очень разнообразны, что обуславливается разнообразием задач органов государственного управления и условий, в которых они действуют.