Любая политика — это цели и задачи, преследуемые и решаемые людьми в связи с их конкретными интересами, а также методы, средства и институты, с помощью которых данные интересы формируются, отстаиваются и защищаются.
Политика — это интересы в действии. Одним из основополагающих, по заявлению Президента Республики Казахстан Назарбаева Н. А. Является выход из необходимости перехода от стабилизационного этапа развития к этапу устойчивого экономического роста, который невозможен без крупномасштабного привлечения как отечественных, так и зарубежных инвестиций, а также стимулирования внутренних сбережений.
В течение последних лет (1997 –1999) в целях инвестиционной деятельности государства происходит серьезная переориентация. Если в первой половине 80-х годов и даже в первые годы «перестройки», как известно, ставилась задача форсированного наращивания производственного потенциала за счет высоких темпов капитальных вложений, в 1992 –1997 годах, то в 1998 году задачи выхода из кризиса и прекращения спада производства в РК все более стала вытесняться идеей экономического роста, которая по – существу, превратилась в официальную идеологию развития.
Как известно, в монетарной концепции макроэкономическая политика сводится к проблемам государственного долга, инфляции, реинвестирования, валютного курса национальной денежной единицы и т. д.
Главная цель – экономический рост при динамичном изменении структуры и повышении эффективности производства и конкурентоспособности продукции.
Для выполнения этой цели одним из вариантов является привлечение иностранного капитала. Активное привлечение иностранного капитала в экономику Казахстана началась с 1992 года в форме экспортных кредитов на двухсторонней основе. Кредитные соглашения с МВФ способствовали доступу республики к источникам внешнего финансирования, и международные финансовые организации могли давать кредитные ресурсы по линии официальной помощи развитию, а займы от иностранных частных кредиторов предназначались предприятия и фирмам.
Привлечение иностранного капитала началось с покупки валютных средств у МВФ и получения займов на льготных условиях. Покупка валюты обеспечивалась под соответствующую сумму денег и позволила Казахстану сформировать официальные золотовалютные авуары. Они послужили материальной основой для поступления кредитных ресурсов, льготных займов от банков стран – кредиторов, международных финансовых организаций и других источников финансирования.
Американский неправительственный фонд «Наследие» выделил восемь факторов и определяющих скорость при выборе страны – объекта для инвестиций и определяющих скорость продвижения этой страны к экономической свободе.
- уровень экономического роста.
- политическая стабильность.
- размеры рынка
- зависимость от иностранной помощи.
- конвертируемость валюты.
- сила валюты.
- уровень внутренних накоплений.
Казахстан, как и любая другая национальная экономика, не сможет выжить на новейшие технологические и экономические разработки и без четкой ориентации в современном геологоэкономическом пространстве инвестиций.
Для этого издан Закон РК «О внешнем заимствовании и управлении внешним долгом» от 10 апреля 1997 года. Данный Закон в своей статье № 1 раскрывается « процесс, включающий в себя принятие решения о необходимости привлечения заемных средств, проведение переговоров с иностранными кредиторами, подписание соответствующих документов по займу, ратификацию договора, займа (при государственном внешнем заимствовании), получение, учет и использование займа, а также обслуживание и погашение полученных средств».
От инвестиций государственные внешние займы отличаются, на первый взгляд, прежде всего по целям: статья №6 упомянутого закона определяет, что внешние займы « привлекаются для поддержки платежного баланса и финансирования дефицита республиканского бюджета». Однако далее в статье № 11 и 12 Закона разъясняется, что средства, полученные по государственным внешним займам, могут направляться непосредственно для безвозмездного использования или представляться на возвратной основе (по кредитным договорам) внутренним заемщикам, в том числе предпринимательским структурам.
Помимо государственного может осуществляться и негосударственное внешнее заимствование, по которому заемщиками выступают резиденты РК, заключающие договоры от своего имени (кроме государственных предприятий и учреждений). При этом договоры о внешних займах, имеющие государственные гарантии, регистрируются в Министерстве Финансов Республики Казахстан, а не имеющие государственных гарантий — в Национальном банке Республики Казахстан. Таким образом, «инвестиции» в практическом плане рассматриваются с позиции их многоуровневости образования, использования и целей.
Следовательно, государственное заимствование, государственный долг в основном рассматриваются в Законе «О бюджетной системе РК». Рассмотрим основные его черты.
Государственный бюджет – основной закон Республики Казахстан.
Прежде чем рассматривать вопрос о государственном долге, необходимо уточнить основные понятия, отраженные в Законе Республики Казахстан «О бюджетной системе».
Закон Республики Казахстан «О бюджетной системе» регулирует финансовые отношения, складывающиеся в процессе формирования бюджетов республики различных уровней, определяет процесс разработки, рассмотрения, утверждения и контроля за исполнением республиканского и местного бюджетов.
В данном законе используются следующие понятия:
Бюджет — централизованный денежный фонд, предназначенный для осуществления государством своих функций и создаваемый за счет налогов и других доходных источников и поступлений, установленных законодательством.
Государственный бюджет – совокупность республиканского и местного бюджетов, без учета взаимно погашающих операций между ними.
Государственные гарантии – обязательства Правительства республики Казахстан частично или полностью погасить задолженность перед кредитором в случае неуплаты заемщиком причитающийся с него суммы в установленный срок.
Государственные займы – отношения займа, в котором заемщиком выступает Республика Казахстан в лице Правительства или Национального Банка Республики Казахстан.
Государственное заимствование – процесс привлечения, освоения и погашения государственных займов, выраженных в форме договора или государственных ценных бумаг.
Государственный долг – сумма освоенных и не погашенных государственных займов на определенную дату.
Государственный гарантированный долг – сумма освоенных и непогашенных займов на определенную дату, по которым имеются гарантии Правительства Республики Казахстан.
Дефицит бюджета – превышение объема расходов и выделенных на возвратной основе кредитов их бюджета над суммой поступления над суммой поступления в бюджет, кроме сумм правительственных заимствований. Размер утверждаемого в составе республиканского бюджета дефицита выражается в национальной валюте и в процентах к валовому внутреннему продукту.
Доходы бюджета – объем налоговых и не налоговых поступлений и сборов, а также доходы от операций с капиталом, поступающий в бюджет на невозвратной основе.
Обслуживание государственного долга – совокупные платежи, связанные с выплатой процентов, страховых, комиссионных сборов и штрафов по государственному долгу.
Профицит бюджета – превышение общей суммы поступлений доходов и официальных трансфертов в бюджет над общим объемом расходов и выделенных на возвратной основе кредитов. Размер профита республиканского бюджета исчисляется в национальной валюте и в процентах к валовому внутреннему продукту.
Официальные трансферты – безвозмездные и невозвратные поступления в бюджет и расходы из бюджета.
Исходя из этих общих понятий основывается основное понятие о формировании бюджета. Бюджет формируется на основе ежегодного послания Президента Республики Казахстан, учитывая параметры принятого Правительством Республики Казахстан индикативного плана социально – экономического развития Республики Казахстан на соответствующий год. На основе данного послания определяются основные положения в управлении финансовыми ресурсами государства.
Основные положения в управлении финансовыми ресурсами государства.
В государственном бюджете находит отражение:
- взаимодействие экономических и финансовых целей государства;
- взаимодействие бюджетов всех уровней и взаимодействие бюджетов с различными секторами экономики;
- совершенствование налогово – фискальных инструментов;
- источники и размеры отчислений во внебюджетные фонды;
- структура и размер поступлений доходов в бюджеты и расходов из бюджетов, размер дефицита ( профита) республиканского бюджета;
- сбалансированность местных бюджетов;
- оценка состояния и динамика государственного долга с учетом его погашения и влияния на финансовые операции государства;
Следовательно, в основных положениях управления финансовыми ресурсами оговаривается находит отражение состояние государственного долга, кроме того отражается его погашение и влияние на финансовые операции государства.
Структура бюджета.
Структура бюджета состоит из следующих разделов:
«доходы» — включают в себя все поступления в бюджет, кроме поступлений от государственного заимствования и полученных официальных трансфертов (грантов);
«Полученные официальные трансферты (гранты) — включают в себя все поступления в бюджет, кроме поступлений, входящих в раздел «доходы»;
«Расходы» — включают в себя все расходы из бюджета, включая расходы по обслуживанию государственного долга, кроме платежей из бюджета по кредитованию и погашению основной суммы государственного долга;
«Дефицит (профит) бюджета» — составляет разницу между общим итогом разделов « Доходы» и «Полученные официальные трансферты» и общим итогом разделов «Расходы» и «Кредитование минус погашение»;
«Финансирование дефицита (профита) бюджета» включает поступление в бюджет по правительственному заимствованию и средства по погашению основной суммы долга.
Поступление в республиканский бюджет.
Поступление в республиканский бюджет включает в себя:
1.доходы государственного бюджета, которые состоят из:
- налоговых и неналоговых платежей, установленных налоговым и таможенным законодательством Республики Казахстан, включая налоги и сборы, за вычетом сумм, подлежащих начислению в доход местного бюджетов, при этом нормативы поступлений по общегосударственным налогам и сборам и их верхний предел по областям и городам республиканского значения определяются законом о республиканском бюджете;
- неналоговых поступлений, определяемых Правительством Республики Казахстан в рамках законодательства и представленных ему полномочий;
- доходов от операций с капиталом государства;
2.Полученные официальные трансферты ( гранты), которые состоят из:
внешних официальных трансфертов, включая получаемые от исполнительных органов; внешних официальных трансфертов, получаемых от международных организаций и иностранных государств;
- Правительственные заимствования, которые состоят из поступлений в бюджет от внутренних и внешних источников, необходимых для покрытия дефицита бюджета;
- Поступления от погашения ранее выданных ссуд их республиканского бюджета кредитов (ссуд), а также части поступления от продажи государственного пакета акций государственной собственности для возмещения обязательств.
Из вышесказанного следует, что правительственное заимствование входит в один из источников поступлений государственного бюджета, основным его направлением является – покрытие дефицита бюджета.
Рассмотрим, что из себя представляет Государственное заимствование и государственный долг.
Государственное заимствование и государственный долг
Государственное заимствование.
Согласно Закону «О бюджетной системе», ее статьи за № 23 «государственное заимствование» есть право Правительства Республики Казахстан, заимствовать у юридических и физических лиц, иностранных государств и международных организаций для финансирования дефицита республиканского бюджета.
Государственное заимствование средств осуществляется в форме договоров займа или выпуска ценных бумаг. Порядок и условия договоров займа и выпуска ценных бумаг определяется действующим законодательством Республики Казахстан.
В республиканском бюджете утверждается предельные суммы заимствования Правительством Республики Казахстан в текущем финансовом году (лимит государственного долга), а также предусматриваются средства для пргашения и обслуживания основного долга.
Правительство Республики Казахстан вправе выдавать государственные гарантии. Предельный размер государственного гарантированного долга утверждается в законе о республиканском бюджете на соответствующий год.
В республиканском бюджете предусматриваются средства для открытия риска по выплатам, вытекающим из гарантий Правительства Республики Казахстан.
Государственный долг.
Государственный долг состоит из:
-внешнего долга, в котором заимодателями выступают нерезиденты Республики Казахстан, иностранные государства и международные организации;
-внутреннего государственного долга, в котором заимодателями выступают резиденты Республики Казахстан.
Правительство Республики Казахстан обеспечивает и организует обслуживание государственного долга.
Помимо Закона « О бюджетной системе» существует Закон Республики Казахстан «О государственном заимствовании и государственном долге».
Согласно данному закону заимствование есть процесс, включающий в себя процедуры о принятии решения о необходимости привлечения заемных средств, определение порядка и условий привлечения, использования, обслуживания, погашения займа. Процедуры переговоров, обеспечение гарантии исполнения обязательств, оформления, подписания соответствующих документов по займу, ратификации договора займа ( при государственном внешнем заимствовании), получение, использование, погашение и обслуживание займа, включая процедуру учета, контроля, анализа исполнения, обязательства сторон.
По рыночному ссудному капиталу, государственные займы делятся на внешние и внутренние. В этой работе рассматриваются внешние займы, внешний долг, его цели и регулирование, согласно правительственным актам РК и международным соглашениям, подписанными с международными финансовыми организациями и иными нерезидентами Республики Казахстан.
Порядок проведения переговоров, подписание договоров (соглашений) о займе Правительство Республики Казахстан устанавливает им самим. Привлечение займов от имени Правительства осуществляет Министерство Финансов Республики Казахстан на основании решения Правительства РК по каждому отдельному соглашению о займе. Порядок привлечения займов Национальным Банком РК определяется Законом «О Национальном Банке РК».
Привлечение займов местными исполнительными органами производится с обязательной правовой экспертизой договоров ( соглашений) о займе местных исполнительных органов осуществляется Министерством Юстиции РК и Министерством Финансов РК. При положительном результате экспертизы Министерства Юстиции и Министерства Финансов привлекаются займы исполнительными органами РК. Переговоры, оформление и подписание договора( соглашения) осуществляется местными исполнительными органами.
Средства, полученные на покрытие правительственных займов, направляются на покрытие дефицита бюджета, и используются на соответствующий год. Средства, полученные по займам Национального Банка, используются на цели поддержания платежного баланса РК и пополнения золотовалютных активов Национального Банка РК.
Средства, полученные по займам исполнительных органов, направляются на финансирование региональных инвестиционных программ и используются в порядке исполнения местного бюджета на соответствующий год. За использованием средств займа местных исполнительных органов осуществляется контроль, в порядке, определенном Правительством Республики Казахстан. Государственный внешний заем имеет форму международного государственного кредита и представляет совокупность отношений, в которой государство выступает на мировом финансовом рынке в роли заемщика и кредитора. Как и внутренние займы, они представляют на условиях возвратности, срочности и платности.
Представление внешних займов осуществляется за счет средств бюджетных средств или специальных Правительственных фондов. Получателями займов могут быть центральные Правительственные финансовые кредитные учреждения и другие юридические лица иностранных государств, частные лица а также международные финансовые институты.
Государственные внешние займы представляется в денежной и товарной форме. Как правило, бывают среднесрочными, долгосрочными. Денежные займы выпускаются в валюте страны кредитора, страны заемщика или валюте третьей стороны. Погашение займов по соглашению сторон осуществляется товарными поставками.
В настоящее время заимствование Республики Казахстан регулируются законом «О государственном и гарантированном государственном заимствовании и долге» от 2 августа 1999 года и иными актами. Вторым уровнем нормативных актов является межправительственные соглашения и акты об их ратифицировании.
В настоящее время заимствование в Республике Казахстан является привлекательным для иностранных источников (иностранные государства, их юридические и международных организаций), кредиты (займы), по которым возникают финансовые обязательства РК как заемщика финансовых средств или гаранта погашения таких кредитов (займов) другими заемщиками.
Государственное внешнее заимствование Республики Казахстан осуществляется на основе международных договоров, гражданских правовых соглашений, включая представленных гарантий по кредитам (займам), могут также заключатся от имени местных представительных органов.
Предельный уровень государственных внешних заимствований РК является ожидаемое утвержденное в форме законов с максимальным объемом использования кредитов (займов) на предстоящий финансовый год (закон о бюджете). Предельный размер государственных внешних заимствований РК, как правило, не превышают годового объема по обслуживанию и выплате основных сумм государственного внешнего долга.
Проблемы государственного долга Республики Казахстан
Когда старое Правительство уходит, и им на смену приходит другое, встают вопросы об их преемственности. Под правопреемственностью понимаются переходящие права и обязанности от одного государства к другому. Вопросы правопреемственности отражены в Венской Конвенции от 1983 года по право преемственности государства, в части государственных долгов. Согласно этой Конвенции «государственный долг» означает любое финансовое обязательство государственной преемственности в отношении другого государства, международных организаций или иного любого субъекта международного права, возникающего в соответствии с международным правом. Переходящий государственный долг влечет за собой прекращение обязательств государств – преемников и возникают обязательства государства преемника в отношении государственных долгов.
В связи с данными Венской Конвенции на территории бывшего СССР возникли определенные отношения, которые необходимо было решать,согласно международных соглашений.
Поэтому в период развала СССР не был урегулирован вопрос погашения внешних заимствований бывшего СССР. Поэтому пост советские государства бывшего СССР (кроме Азербайджана, Узбекистана, Украины и стран Балтии) подписали Меморандум о солидарной ответственности по долгам СССР, а в декабре 1990 года было достигнуто соглашение, об определении доли в общем долге. (Россия – 61,4%, Украина –16,31%, Беларусь – 4,13%, Казахстан – 3,86%). С Беларусь, Молдовой, Кыргызстаном, Туркменистаном и Узбекистаном, Россия подписала двухстороннее соглашение о «нулевом» варианте, предусматривающий передачу России всех долгов бывшего СССР с одновременной передачей России всех активов бывшего СССР за рубежом, включая доли зарубежных стран.
С рядом других бывших союзных республик заключены протоколы, по которым они передают России полномочия по управлению внешним долгом, а урегулирование вопросов сбалансированности активов и пассивов должны быть предметом собственного двухстороннего соглашения.Между правительством урегулированы проблемы долговременного содержания в вышеуказанном конфликте 1983 года. Хотя данная конференция не имеет юридической силы для СССР и его правопреемников, но она может рассматривать, своего рода по обобщающим, действующим, общеправовым подходам. Согласно Конвенции, если к государству – преемнику переходят в справедливых долях имущество и права, то переходят и обязанности..
Согласно соглашения от 6 сентября 1993 года между Республикой Казахстан и Российской Федерацией « Об урегулировании вопроса правопреемственности в отношении внешнего долга и активов бывшего Союза», на основании статьи №3 Республика Казахстан были отрегулированы эти основные вопросы. Республика Казахстан передала, а Российская Федерация приняла на себя обязательства по выплате государственного долга по внешним долгам бывшего Советского Союза.
В настоящее время внешнее государственное заимствование Казахстана составляет его государственный долг. Государственные кредиты, предоставляют Казахстану иностранными государствами, их юридическими лицами и международными организациями, и представляют собой государственный внешний (зарубежным) актив Казахстана.
Согласно Закону от 2 августа 1999 года внешний государственный долг должен быть погашен на основании статьи №11 данного закона.Погашение и обслуживание правительственного долга РК осуществляется Министерством Финансов РК за счет средств, предусмотренных в законе Республике Казахстан «О республиканском бюджете» на соответствующий год.
Государственный долг считается погашенным при возврате основного долга и выплате в полном объеме платежей по обслуживанию долга.
На сегодняшний день департамент государственного заимствования,при Министерстве Финансов РК,в который входят пять управлений, в частности управление бюджетного кредитования, мониторинга и анализа,финансовых обязательств,внешних займов занимается проведением анализа эффективности заимствования, его возвратности.
Управление внешним долгом рассматривается как деятельность уполномоченного по государственному заимствованию и оптимизации стоимости обслуживания внешних займов в целях избежания в будущем макроэкономических трудностей и проблем платежного баланса государства. Государственный внешний долг формируется в процессе внешнего заимствования Правительства Республики Казахстан в лице Министерства Финансов Республики Казахстан и Национального Банка Республики Казахстан по погашению полученных внешних займов, а также отнесения в установленном порядке на государственный внешний долг других внешних обязательств, принятых РК.
Согласно положения о координации деятельности центральных исполнительных органов в области государственного долга, включаются следующие процессы и этапы.
- Определение потребности в заимствовании, источников заимствования и финансовых институтов. Установленных критериев и ограничений построения макроэкономических моделей развития сценарного моделирования и принятия программы заимствования – процедуры заимствования, включая переговоры, оценку условий заимствования. Условия заимствования должны быть эффективны для экономики, бюджета и платежного баланса государства.
- процедура погашения основного долга и обслуживания и спецификации отдельных займов;
- мониторинг условий заимствования и их измерение, освоения, погашения и обслуживания займов;
- мониторинг ставок кредитов, провизий, курсов валют, доходности финансового рынка и прочей, связанных с защитой и управлений для информации рынков капитала.
- учет, оценку и анализ платежного баланса, платежеспособность государства;
- защиту государственного бюджета, платежного баланса от необлагаемого изменения курса валют, % ставок специальных финансовых институтов;
- реорганизация задолженности;
- взаимоотношения с финансовыми межправительственными организациями.
Внешний долг Республики Казахстан складывается из следующих составляющих:
- кредитов, получаемых от международных финансовых институтов;
- кредитов Правительственных иностранных государств и кредиты иностранных коммерческих банков и фирм;
В мире практически считается безопасным взимание задолженности, если величина выплаты % и основной части долга не превышает 20 % экспорта. Хотя уровень внешнего долга считается умеренным, а сумма обслуживания вполне приемлемой, тем не менее постоянное заимствование приводит к тому, что в настоящее время экономисты государства считают, что имеется угроза вползания Казахстана в « долговую» петлю. Дело в том, что новыми заимствованиями не только не погашается часть основного долга, но и выплачиваются проценты платежного рефинансирования за счет новых заимствований. Однако политики и государственные деятели Республики Казахстан увлеченно заимствуют денежные средства у внешних заимодателей, даже не имея в этом особой необходимости. Рассмотрим бюджет 2002 года и внесенные поправки к нему, сразу же после принятия бюджета.
Так по имеющимся источникам периодической печати, предварительная информация о поправках к бюджету на текущий 2002 год, внесенная Правительством на рассмотрение Парламентом позволяет сделать вывод, что бюджет 2002 года сразу стал уточняться и по предварительным оценкам экспертов будет уточняться еще не раз.
Дело в том, что предложенные Парламенту изменения и дополнения к бюджету выглядят очень уж скромно, на фоне уже имеющихся данных об его исполнении в этом году. По данным представленных на утверждение Парламенту предусматривается увеличить объем поступлений в бюджет с 406,2 млн. т. (31,3 млн т) до 437,5 мллн.т. расходы на кредитование увеличить до 496,7 млн.т с 469,0 млн. т. или на 34,7 млн. т. Дефицит бюджета в абсолютном выражении возрос до 59,2 млн. т. с 55,8 млн.т.
Между тем, согласно данным Агентства по статистике по состоянию на 1.02.2002 год республиканский бюджет был выполнен с профитом в 56,1 млн. т. (30,0% к ВВП).
Это настораживает, зачем Правительству увеличение сумм кредитования, если по предварительным данным бюджет выполнен на время предъявления изменений с профицитом. Что такое просто невозможно, и каким образом Правительство намерено бороться с точными цифрами и свести итоги бюджета с дефицитом.
При рассмотрении бюджета установлено, что дополнительных расходов бюджетом не предусматривается, доходы по предварительным данным также будут увеличены.
Так поступление на 1.02. 2002года составляет 73,1 млн. т ( в том числе налогов 40,6млн. т.), расход сложился, с учетом кредита в объеме 17,0 млн. т. Но это результат исполнения бюджета только за первый месяц.
Можно предположить, что такими темпами на момент внесения поправок Правительства к бюджету 2002 года в Парламент профицит бюджета вполне может приблизиться к отметке 70,0 –100 млн.т., и учитывая по опыту прошлого периода, хроническое не до использования расходной части бюджета профицит государственного бюджета, включая республиканский и местный бюджеты на 1.02. 2002 года составлял 71,4 млн.т. или 37,1% к ВПП. Поступление в государственный бюджет по сравнению с этим же периодом прошлого года в 2,5 раза или до 94,6 млн. т., тогда как расходы, с учетом кредитов увеличились всего на 6,4% до 23,2 млн. т.
Предположим, что Правительство планирует дефицит бюджета из – за резкого увеличения статей расхода. Однако Правительство информируя о предполагаемых изменениях расходной части бюджета, не указывает на какие либо радикальные меры изменения.
Так финансирование на оборону является очевидным приоритетом бюджета, однако дополнительных увеличений на оборону составило всего лишь 1,7 млд. Т., что представляется небольшим изменением, если принять во внимание размер оборонного бюджета на этот год, который составляет 25,0 млд.т.
Другие ведомства, обеспечивающие общественный порядок и безопасность могут дополнительно использовать 1,0 мллд. Т., это тоже не так уж много от предусмотренного 37,7 мллд.т.
По всей видимости, Правительство намерено осуществить тот же бюджетный трюк, что был использован в прошлом году.. В прошлом году Правительство отрапортовало об успешном выполнении государственного бюджета и им удалось скрыть от западных кредиторов истинные темпы финансового оздоровления.
Казахстану в последнее время необходимо показать своим кредиторам о том, что финансовое выздоровление в Казахстане идет ускоренными шагами. Данная стратегия рассчитана на то, чтобы не подорвать имидж реформатора, идущего по пути трудной в переходный период. Например, от нашей страны могут затребовать незамедлительного расчета по накопившимся долгам и отказать от выделения льготных займов. Играть же в «прятки» конечно можно, но весь вопрос в том, насколько кредиторы будут терпеть эти игры. Рассмотрим исполнение бюджета на 1. 02 . 2002 года.