ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ

Непременным условием нормального функционирования экономики и финансовой системы выступает финансовый    контроль, составной частью входящий в единый механизм государственного контроля. Являясь самостоятельной функцией управления экономикой, контроль выступает в качестве важного этапа управленческого цикла, когда фактические результаты воздействия на управляемый объект сопоставляются с   требованиями принятых решений и нормативных предписаний, а в случае выявления их нарушений принимаются необходимые  меры по устранению подобных отклонений.

Объектом приложения финансового контроля является, прежде всего, денежные отношения, возникающие при формировании и использовании финансовых ресурсов в материальном производстве и непроизводственной сфере, во всех звеньях финансовой системы. Диапазон действия    финансового контроля включает в себя также проверку целого комплекса хозяйственных отношений в ряде случаев        финансовый контроль бывает сложно отделить от контроля хозяйственного, поскольку в большинстве хозяйственных    операций находят своё отражение отдельные элементы хозяйственной деятельности. Контроль за формированием таких финансовых показателей, как себестоимость, прибыль,     фондотдача и др., предполагает анализ разных аспектов производственной, снабженческой и сбытовой деятельности предприятий.

Несмотря на то, что государственный финансовый   контроль непосредственно охватывает только общественную      часть совокупного дохода, он в определенной степени (через проверку составления налоговых деклараций, предоставления частным предпринимателям субсидий и кредитов, выполнения     ими государственных заказов и др.) касается и частнопредпринимательской деятельности.

Сущность финансового контроля находит своё отражение    в его задачах. Одной из них является контроль за состоянием финансовых ресурсов, предполагающий проверку своевременности  и полноты исполнения обязательств перед государственным бюджетом, операций по использованию централизованных и децентрализованных денежных средств.

В этом случае финансовый контроль призван обеспечить соблюдение действующего законодательства в области налогообложения валютных операций, регулированию внешнеэкономической деятельности и др. Действенность контроля тесно связана с ответственностью за нарушение финансовой дисциплины, предусматривающей административные и материальные меры воздействия.

Финансовый контроль не следует сводить только к    способу обеспечения законности в финансовой среде. Он предполагает наличие обратных связей, выражающихся в     активном воздействии контроля на более рациональное использование финансовых ресурсов, в устранении препятствий оптимальному функционированию всех звеньев финансовой системы.Этим целям служат укрепление режима экономического использования денежных средств и материальных ценностей на предприятиях, в учреждениях и организациях, а также совершенствование системы бухгалтерского учёта и отчётности.

Финансовый контроль выступает функцией реализации контрольной функции финансов, то есть присущего финансам свойства служить средством контроля за производством, распределением и использованием совокупного общественного продукта и национального дохода. Иными словами, контрольная функция финансов является объективной основой финансового контроля, содействующей сбалансированности между   потребностью в финансах и наличием финансовых ресурсов.

При этом необходимым условием функционирования финансового контроля является чёткая правовая регламентация   всех аспектов контрольной деятельности; определения её границ, методов и форм осуществления, установления правового статуса контрольных органов, объёма их прав и обязанностей.

Одним из наиболее существенных недостатков  современного механизма финансового контроля является         слабый уровень регулирования контрольной деятельности.      Развитие рыночных отношений в Казахстане, появление акционерных, арендных предприятий, коммерческих банков и  других новых хозяйственных структур потребовало коренной реорганизации финансового контроля. В то же время деятельность некоторых контрольных органов до сих пор регламентируются нормами, принятыми в период «социального хозяйствования».Ряд вновь созданных институтов финансового контроля функционирует без соответствующей нормативной базы. Очевидно, что неразвитость юридической базы финансового контроля не  может способствовать эффективному управлению финансовой системой страны.

Таким образом, под финансовым контролем следует понимать осуществляющую с использованием специфических организационных форм и методов деятельности государственных органов, а в ряде случаев и негосударственных органов,   наделённых законом соответствующими полномочиями в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности  и выявления резервов её повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности.[1]

Наличие финансового контроля объективно обусловлено тем, что финансам как экономической категории присущи не   только распределительная, но и контрольная функции. Поэтому использование государством для решения своих задач финансов обязательно предполагает проведение с их помощью контроля за ходом выполнения этих задач. Значение финансового контроля выражается в то, что при его проведении проверяются, во-первых, соблюдение установленного правопорядка, в процессе финансовой деятельности органами государственной власти и местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами и, во-вторых, экономическая обоснованность и эффективность осуществляющих действий, соответствие их   задачам государства. Таким образом, он служит важным      способом обеспечения законности и целесообразности     проводимой финансовой деятельности.

По мнению Н.И. Химичевой под финансовым контролем следует понимать контроль законностью и целесообразностью действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства в целях эффективного         социально-экономического развития страны и её регионов.

Основными направлениями финансового контроля в отношениях, регулируемых финансовым правом, являются:

  • проверка выполнения органами государственной власти и местного самоуправления функций по аккумуляции, распределению и использованию финансовых ресурсов соответственно своей  компетенции;
  • проверка правильности использования государственными предприятиями, учреждениями, организациями находящихся в их ведении или оперативном управлении денежных ресурсов (бюджетных и собственных средств, банковских ссуд и других средств);
  • проверка соблюдения правил совершения финансовых операций, расчётов и хранения денежных средств предприятиями, организациями, учреждениями;
  • выявление внутренних резервов производства – возможностей повышения рентабельности хозяйства, роста производительности труда, более экономичного и эффективного использования материальных и  денежных средств;
  • устранение и предупреждение нарушений финансовой дисциплины. В случае их выявления в установленном порядке применяются меры воздействия к организациям, должностным лицам и гражданам, обеспечивается возмещение материального ущерба государству, организациям, гражданам.

В результате реализации задач финансового контроля укрепляется финансовая дисциплина, выражающая одну из      сторон законности. Финансовая дисциплина – это чёткое  соблюдение установленных предписаний и порядка образования,  распределения и использования денежных фондов государства, субъектов местного самоуправления, предприятий, организаций, учреждений. Требования финансовой дисциплины   распространяется не только на предприятия, организации, учреждения, граждан, но и на органы государственной власти          и местного самоуправления, их должностных лиц. Тем самым финансовый контроль обеспечивает интересы государства, а     также способствует соблюдению прав и интересов конкретных граждан, предприятий, учреждений (например, контроль за соблюдением законодательства о предоставлении льгот по   платежам в бюджет, за правильностью взимания налогов и    другие).

Однако объект финансового контроля не ограничивается проверкой только денежных средств. В конечном итоге он     означает контроль за использованием материальных, трудовых, природных    и других ресурсов страны, поскольку в современных условиях процесс производства и распределения опосредуется         денежными отношениями.

Эффективность финансового контроля предполагает необходимость глубокого анализа финансово-хозяйственной деятельности, разработки контролирующими органами предложений по улучшению качества работы проверяемых организаций.

 Элементы финансового контроля

Финансовый контроль представляет собой организационную систему и состоит из следующих элементов:

  А) субъект;

Б) объект;

В) предмет;

Г) цели;

Д) методы осуществления контроля.

Содержание каждого из перечисленных элементов финансового контроля можно раскрыть с помощью ответов на следующие вопросы:

  • вопрос, кто проверяет, обозначит субъекта контроля;
  • кого проверяют – объект;
  • что проверяется – предмет;
  • для чего проверяется – цель финансового контроля;
  • как поверяется – методы финансового контроля.

Кто является субъектом финансового контроля? Вопрос далеко не праздный, как это может показаться на первый взгляд.

Субъектами финансового контроля выступают либо непосредственно государственные органы, наделённые соответствующими властными полномочиями в силу своего правового статуса, либо – в некоторых случаях – негосударственные субъекты, действующие, однако, от имени и по поручению государства, чьи властные полномочия возникают на основе этого поручения. То есть для проверяемого объекта они выступают в роли государственного контролёра.

Объектами финансового контроля являются лица, оказавшиеся в сфере финансовой деятельности государства, а именно: 1) государственные органы; 2) государственные юридические лица; 3) негосударственные юридические лица; 4) граждане.

Негосударственные юридические лица и граждане выступают объектами финансового контроля главным образом с точки зрения выполнения ими своих материальных финансовых обязательств перед государством, в числе которых ведущее место занимают обязательства по уплате налога.

Государственные предприятия проверяются на предмет не только законности, но и рациональности расходования своих денежных средств, которые всегда являются объектом государственной собственности, а также о поводу общего ведения дел с позиций их финансовой результативности.

Финансовый контроль всегда осуществляется в связке «субъект-объект» контроля, то есть есть проверяющий и есть проверяемый. При этом следует учитывать, что проверяющий может оказаться в роли проверяемого.

Предметом финансового контроля выступает поведение объектов этого контроля с точки зрения соблюдения ими своих обязанностей как участников финансовой деятельности.

Можно заметить, что широта предмета финансового контроля зависит от того, кто выступает объектом этого контроля: государственные или негосударственные предприятия. Если объектом контроля выступает негосударственное предприятие, то цель контроля сводится к решению вопроса законности или незаконности проводимых им денежных операций. Если же объектом является государственное предприятие, то предмет контроля расширяется – помимо законности исследуется вопрос о целесообразности и эффективности денежных операций.

Что касается граждан, то они могут выступать объектом финансового контроля в качестве налогоплательщиков, то есть предметом этого контроля явится выполнение этими гражданами своих налоговых обязательств перед государством.

Сфера финансового контроля совпадает со сферой финансовой деятельности. Поэтому, когда финансовый контролёр начинает проверять на негосударственном предприятии, насколько по-хозяйски оно использует свои деньги, то такой контролёр явно превышает свои полномочия.

Цель финансового контроля:

  • выявление фактов нарушения финансового законодательства или некачественного исполнения участником финансовой деятельности своих обязанностей;
  • выявление виновных и привлечение их к ответственности;
  • устранение нарушений финансовой дисциплины.

В целом же назначением финансового контроля является защита финансовых интересов государства, которые, заметим, нельзя сводить к его интересам как собственника.

Под методами финансового контроля понимается конкретные приёмы и способы его осуществления.

Контроль – это всегда проверка ил наблюдение с целью проверки.

Осуществление контроля состоит из трёх стадий: 1) сбор информации; 2) оценка информации; 3) реагирование на собранную информацию.

Методы финансовой деятельности весьма разнообразны и могут применятся в различных сочетаниях. Главное их назначение дать информацию контролирующему органу о состоянии дел на подконтрольном объекте.

Одним из основных и наиболее эффективных методов финансового контроля является ревизия -–это проверка, основанная на изучении первичных документов и бухгалтерских записей, финансово-хозяйственной деятельности предприятий и учреждений на предмет её законности и целесообразности.

Итак, финансовый контроль можно определить как действия государственных органов по проверке выполнения участниками финансовой деятельности своих финансовых обязанностей.

Виды финансового контроля

Финансовый контроль можно классифицировать по различным основаниям. Наиболее традиционной является классификация контроля по формам и видам, хотя, надо заметить, в этом вопросе существует много путаницы: то, что одни авторы считают формой, другие считают видом финансового контроля, и наоборот. Говоря о форме контроля, мы должны ответить на вопрос как он выглядит.

Классификация финансового контроля по видам может также производиться по различным основаниям.

Так, по времени осуществления финансовый контроль подразделяется на предварительный, текущий и последующий.

Предварительный финансовый контроль осуществляется до совершения какого-либо финансового мероприятия. В ходе этого контроля выясняется вопрос, будет ли предполагаемое действие законным и целесообразным. Такого рода контроль имеет место при обсуждении проектов всякого рода финансовых планов. Задача предварительного финансового контроля состоит в том, чтобы не допустить нарушений финансовой дисциплины или неэффективного использования государственных денежных средств. Поэтому иногда этот вид контроля называют превентивным (предупредительным).

Текущий финансовый контроль осуществляется в процессе производства какого-либо финансового мероприятия. В ходе его выясняется вопрос, является ли производимая операция законной. Такой контроль характерен для ситуации, когда контролирующий орган одновременно выступает органом, участвующим в производстве финансовых операций. Типичным в этом смысле является производство банковских операций. Здесь банк с одной стороны, выполняет поручение клиента о совершении какой-либо операции с деньгами, имеющимися на его счёте в банке, с другой  –правомочен (и даже обязан) проконтролировать и обеспечить законность этой операции.

Задачи текущего финансового контроля состоит в том, чтобы  пресечь нарушение финансовой дисциплины. Иногда этот вид контроля называют оперативным.

Последующий финансовый контроль осуществляется после совершения финансового мероприятия. В ходе его выясняется вопрос, была ли финансовая операция законной, и если объектом выступает государственное предприятие – то и целесообразной.

Наиболее типичными предметами последующего финансового контроля выступают следующие:

А) законность и качественность выполнения органом управления финансами своих функций;

Б) точность и объёмы выполнения финансовых планов;

В) полнота и своевременность выполнения финансовых обязательств, вытекающих как из односторонних установлений государства, так и из финансовых договоров;

Г) соблюдение правил денежного обращения, включая валютные операции;

Д) законность и целесообразность использования государственных денежных средств.

Задачей последующего финансового контроля является выявление фактов некачественного исполнения своих финансовых обязанностей и совершение финансовых правонарушений.

По мнению некоторых авторов, существует лишь два вида контроля – предварительный и последующий. Что же касается текущего (оперативного) контроля, то он якобы при внимательном рассмотрении окажется либо предварительным, либо последующим.

Такое мнение представляется ошибочным, хотя оно в значительной степени определяется тем, что охватывается предметом финансового контроля. Если, скажем, предметом этого контроля охватывается только денежные операции, то, действительно, ситуация, когда контролёр окажется за плечом кассира, незаконно выдающего заработную плату, будет весьма редкой, и правильность операции, связанной с заработной платой, можно проверить либо при её начислении (что будет предварительным контролем), либо уже после её выдачи (что будет последующим контролем).

Однако предметом финансового контроля выступают не только денежные операции как таковые. Он охватывает исполнении любых обязанностей финансово-правового характера, включая осуществление управленческо-организационных функций в области финансов. Реализация функций производится постоянно. Поэтому и проверить качество исполнения данных обязанностей можно лишь в ходе реализации этих функций, то есть посредством текущего финансового контроля.

Кроме того, если даже иметь в виду чисто денежные операции, то многие из них тоже растянуты во времени. Поэтому проверка законности и целесообразности таких операций может выпасть на стадию их осуществления, что и определит данную проверку в качестве разновидности текущего финансового контроля.

И опять-таки следует иметь в виду, что текущий финансовый контроль – это не контроль за текущей деятельностью хозяйствующего субъекта, а контроль за реализацией финансовых обязательств.

С позиций разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, взаимодействовавших между собой с использованием системы сдержек и противовесов, финансовый контроль можно подразделить на:

  • контроль, осуществляемый органами представительной власти;
  • контроль, осуществляемый органами исполнительной власти;
  • судебный контроль.

Предметом контроля представительных органов выступают две группы вопросов:

  • исполнение тех нормативных актов, носящих финансово-правовой характер, которые данные представительные органы приняли в пределах своей компетенции (например, парламент вправе осуществлять проверку исполнения принятого им закона о подоходном налоге с граждан);
  • исполнение акта, которым исполнительный орган утвердил соответствующий бюджет (например, парламент осуществляет контроль за исполнением утверждённого им республиканского бюджета, маслихат – за исполнением утверждённого им местного бюджета).

Представительный орган может создавать специальные контрольные органы, которые при осуществлении проверок финансового характера играют роль субъекта финансового контроля.

Предметом контроля исполнительных органов также выступают две группы вопросов:

  • исполнение финансового законодательства (главным образом, в части выполнения финансовых обязательств перед государством);
  • рациональность и эффективность использования государственных денежных средств.

Характер судебного контроля зависит от того, о каком суде идёт речь.

Суд выступает в качестве органа финансового контроля главным образом в следующих случаях:

А) взимание недоимок с налогоплательщиков;

Б) взимание штрафов с граждан за нарушения налогового законодательства;

В) рассмотрение жалоб граждан на действия налоговых органов;

Г) рассмотрение уголовных дел, связанных с правонарушениями финансового характера;

Д) рассмотрение споров, вытекающих из финансово-правовых договоров банковского вклада или банковского кредитования.

Во всех указанных случаях суд даёт оценку поведения лиц  (ответчиков, правонарушителей и др.) с точки зрения соответствия его финансовому законодательству, то есть косвенным образом проверяет, была ли законной или незаконной та или иная финансовая операция.

Кроме того, суд выступает в качестве органа финансового контроля при рассмотрении следующих дел:

  • по заявлениям о признании недействительными полностью или частично финансово-правовых актов органов управления, местных представительных органов, вышестоящих органов предприятий, не соответствующих их компетенции либо изданных с нарушениями законодательства;
  • при рассмотрении исков хозяйствующих субъектов – юридических лиц о необоснованном применении штрафных санкций за нарушение налогового законодательства, а также при обжаловании иных действий налоговых органов;
  • при рассмотрении исков налоговой инспекции к юридическим лицам по основаниям, предусмотренным финансовым законодательством.

Во всех этих случаях суд проверяет, были ли законными тот или иной финансово-правовой акт или та или иная финансовая операция (например, взимание налогов).

Исходя из субъектов, финансовый контроль подразделяется на:

  • специализированный;
  • функциональный.

Специальный контроль – это контроль, осуществляемый специализированными финансовыми организациям государства. Например, такого рода контроля выступает контроль, осуществляемый Министерством финансов, его налоговыми службами, Национальным Банком и другие.

Функциональный контроль – это контроль, осуществляемый теми государственными органами, для которых финансовая деятельность вообще и финансовый контроль в частности представляет лишь одно из направлений (функцию) их деятельности. Возьмём, к примеру, парламент РК. Согласно Конституции он «является представительным органом республики, осуществляющий законодательные функции» (ст. 49 Конституции).

И в этом его общее назначение. Однако в перечне его функций значится, что он «утверждает республиканский бюджет и отчёты правительства и Счётного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета о его исполнении» (п.2 ст.53 Конституции). При реализации этой функции парламент, следовательно, выступает в качестве финансово-контрольного органа государства. Поскольку в этом качестве он выступает лишь при реализации одной из многих своих функций (остальные к финансовым не относятся), то данный вид контроля может именоваться функциональным.

В аналогичной ситуации находятся местные представительные органы – маслихаты, которые контролируют исполнение местного бюджета.

В своё время было общепризнанным деление финансового контроля на внутренний (внутриведомственный) и внешний (неведомственный). В основу этой классификации положена форма организационного взаимодействия контролирующего органа и подконтрольного объекта.

Внутренний контроль – это когда субъект и объект контроля является звеньями одной организующей системы. Например, министерство проверяет финансовые операции подчинённого ему предприятия.

Внешний контроль осуществляется в отношении организационно не подчинённых объектов.

Такая классификация видов контроля в принципе вполне обоснованна. Особенно рельефно она просматривается в социалистических странах, где в силу господства государственной собственности существуют мощные организационно-хозяйственные системы, все звенья которой связаны административной подчинённостью и где министерство не просто орган государственного регулирования, но и руководящий центр этой системы.

Применительно к внутриведомственному финансовому контролю обычно выделяют внутрихозяйственный финансовый контроль. Под ним понимают контроль, осуществляющий на конкретных предприятиях, в организациях и учреждениях их руководителями и функциональными структурными подразделениями (бухгалтерией, финансовым отделом и другими). Таким образом, речь идёт, по существу,  о самоконтроле хозяйствующего субъекта.

В том, что такой контроль нужен, сомнений быть не может: каждый хозяйствующий субъект должен стремиться к тому, чтобы все его денежные дела были в порядке. Однако считать данный контроль финансовым нет оснований, его скорее можно отнести к разновидности негосударственного хозяйственного контроля.

В зависимости от своей сферы финансовый контроль подразделяется на:

  • контроль за соблюдением правил денежного обращения;
  • валютный контроль;
  • бюджетный контроль;
  • налоговый контроль;
  • банковский контроль;
  • страховой контроль;
  • финансово-хозяйственный контроль.

Предметом контроля за соблюдением правил денежного обращения выступает, как это уже видно из его названия, указанные правила. Любое государство регулирует денежное обращение путём всякого рода запретов и дозволений. Чаще всего они касаются запрета наличной валюты в обращении и установлении форм безналичных расчётов. Подконтрольными объектами выступают продавцы, покупатели (они же плательщики) и банки, через которые идут эти расчёты.

Следует подчеркнуть, что предметом данного контроля выступают не сами расчёты, то есть эффективность использования плательщиком своих денежных средств, а соблюдение участниками расчётного правоотношения установленного порядка денежного обращения, включает такие вещи, как хранение денежных средств, их инкассация, использование кассовых аппаратов и т.д.

По большому счёту валютный контроль является частью контроля за соблюдением правил денежного обращения, поскольку валютные ценности являются частью денежных средств. Однако в силу специфики предмета контроля – иностранная валюта имеет свои особые правила регулирования – этот вид контроля можно выделить в отдельную разновидность.

Целью валютного контроля является обеспечение валютного законодательства, что достигается посредством выявления нарушителей валютной дисциплины и привлечения их к установленной законом ответственности.

Предметом валютного контроля выступает соблюдение требований валютного законодательства. Субъектом валютного контроля выступает Национальный Банк РК, а по определённым операциям органы таможенной службы. Кроме того, в данной сфере действуют весьма своеобразные субъекты контроля, которые именуются агентами валютного контроля. Это уполномоченные банка, который в качестве агентов подотчетны НБ РК.

Бюджетный контроль имеет своим предметом бюджет в двух его качествах:

  • как финансовый план;
  • как фонд денежных средств.

В первом случае контролируются процессы прохождения бюджета через стадии бюджетного планирования, то есть проверяется исполнение соответствующими планово-бюджетными органами своих обязанностей по составлению проекта бюджета, его рассмотрению, утверждению и т.д.

Во втором случае контролируется материальная сторона бюджета – формирование, распределение и организация использования предприятиями и учреждениями полученных бюджетных ассигнований.

Субъектами бюджетного контроля выступает в первую очередь те органы, которые утверждают бюджет. При них могут создаваться специальные органы бюджетного контроля.

К бюджетному контролю примыкает налоговый контроль. Предметом налогового контроля является исполнение налоговых обязательств перед государством, а иначе говоря, – контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов и других обязательных платежей в бюджет и иные государственные денежные фонды.

Субъектом контроля выступают в основном органы Главной налоговой инспекции. Бюджетный контроль в сфере банковской деятельности. В качестве подконтрольных объектов выступают две группы субъектов:

  • банки, в числе которых первоочередное место занимают банки, находящиеся в государственной собственности;
  • клиенты банков, в том числе владельцы счетов.

Сфера страхового контроля, подобно банковскому может совпадать со сферой страховой деятельности, (если эта деятельность монополизирована государством), но может и не совпадать (если страхованием занимаются и негосударственные субъекты).

Финансово-хозяйственный контроль – это контроль за соблюдением установленного государством порядка формирования, распределения и использования децентрализованных денежных фондов.

Субъектами  финансово-хозяйственного контроля выступают органы Комитета финансово-валютного контроля Министерства финансов и внутриведомственного контроля.

Завершая вопрос о классификации финансового контроля следует отметить, что данная классификация, как и многие другие носит относительный характер. Жизнь – в данном случае и финансовая деятельность – всегда сложнее всяких схем, в которые её пытаются втиснуть: виды финансового контроля не отграничены друг от друга китайской стеной, органы контроля не столь строго заспециализированы, чтобы заниматься только одним видом контроля. Вместе с тем вопрос о классификации финансового контроля имеет важное значение. И не только с учебно-познавательной точки зрения, но и для правильной организации этого контроля.

«Baribar.kz-тің» Telegram-каналына жазыламыз!