Парламенттегі заң шығарушы процедура

Заң шығару ынтасын жүзеге асыру. Заң шығару ынтасының құқықтық субъектілері: парламент депуттары, палата  комитеттері, мемлекет басшысы, үкімет және атқарушы өкіметтің орталық органдары болып табылады. Заң жобаларын заң шығару ынтасы субъектілеріне қарай үкіметтік және днпутпттық деп бөлуге болады. Өз мазмұнына сай заң жобалары төмендегі түрлерге бөлінеді:

  • көпшіліктік ( мемлекеттік немесе қоғамдық тұрмыстың белгілі бір саласын реттеуге шақыратып) ;
  • қаржылық; жеке ( азаматтардың не заңды тұлғалардың нақты жеке басына тиіс).

  Жаңа заңдар мен заңдық қосымшаларды қабылдау қажеттілігі, әдетте, заң жлшбалау жұмыстарының тиісті жоспарларына байланысты қарастырылады.

Мысалы, Германдық парламентке 1949-1990 жылдар аралығында, шамамен 6700 заң жобалары негізілген болатын ( бұлардың 4400 –і қабылданды). Мұндағы заң жобаларының ( билаллар)  басым көпшілігі федеральдық үкімет тарапынан енгізілді.

Парламенттегі жалпы жарыссөздер заң жобаларын өзіне тиісті комитеттерде қарау алдында, болмаса оны талқылауға шығарғаннан кейін жүргізіледі. Көп парламенттердің пеалаталары осы кезеңде “ барлық палатаның комитеттеріне” айналып кетеді. ( әрине, бұл, парламеттік пікір-таластарды азайту тұрғысынан жасалады.) Көптеген елдерде ( АҚШ, Ұлыбритания, Франция, т.б) парламенттік пікір талас  телевидения мен радиодан тікелей беріліп, сондай-ақ басқада бұқаралық ақпарат құралдарында кеңінен қамтылады.

Заң жобаларын парламент комитеттерінде қарау заң шығару процесінің ең маңызды кезеңі болып табылады. Алайда, парламенттік комитеттердің ролі бұл процестерде көп жағдайда мемлекеттік басқару нысанына байланысты болады. Сайып келгенде, парламенттік республикаларда мұндай комитеттердің ролі айтарлықтай емес, сондықтан заң шығарушылық ісін үкімет пен оның мекемелері қолына алып өздері жүзеге асырады.

Ал президенттік республикаларда парламент комитеттерінің ролі өте күшті болады. Олар іс жүзінде заң шығару қызметіне байланысты мәселелерді әр түрлі атқарушы өкімет органдарымен бірлесе отырып өздері шешеді.

Заң жобаларын палатада қабылдау. Заң жобаларын енгізіп, өздері қарағанда, әдетте, әр бабын жеке дауысқа салып барып, ол заңды (билл) палата қабылдайды. Бұл сол заңды (билл) басқа палатаға берер алдындағы қорытынды саты болып табылады. Плата биллді (заңды) өздері енгізіп, қуаттанғаннан кейін, заң жобасы енді қарау үшін басқа палатаға жіберіледі.

Әрине, бұл арада біз заң жобаларын басқа палатаға беру, онда оны қарау тек бикамералық парламентке ғана қатысты екенін айтқанымыз жөн (өйткені, бір палаталы парламентте билл қабылданған соң, парламент санкция және промульгация алу үшін мемлекет басшысына жібереді (яғни, мемлекет басшысының қол қоюымен ресми органда жариялау үшін).

Ал, басқа палатада (бикамералық парламентте) заң жобасы алғашқы палата енгізіп, қарағандай сатыда өтеді.

ФРГ-да, мысалы, заңдар, әсіресе, жерге қатысты заңдар, Бундесрат тарапынан келісім алынбй өз күшіне ене алмайды. Бундесраттың конституциялық-саяси мәні ең алдымен өзінің келісімі талап етілетін заңдар бойынша оның шешім қабылдау құқына саяды. Бұл Бундесратқа сонымен қатар жерге байланысты да құқық беріп, заң шығару процестеріне феодалдық дәрежеде  әсер етуге мүмкіндік әпереді. Сөйтіп, іс жүзінде, барлық федеральдық   заңдардың жартысына осы Бундесрат келісімі керек. Былайша айтқанда, әрбір  екінші заң Бундесрат пікірін есепке алмай  Бундестаг тарапынан қабылданылмайды. Әсіресе, Бундестаг пен Бундесраттағы партиялық-саяси құрам мен арақатынас күші әр түрлі болса, онда ерекше саяси мағынаға ие болуы да мүмкін. Осындай текетірес кезінде Бундесрат өз қарсылығын білдіруіне болады, бірақ оның бұл қарсылығы Бундетаг атынан айтылған тек табанды ескерту құқығы ғана болып табылады. Бундестаг бұнддай жағдайда Бундестарттың қарсылығын абсалютті көпшілік дауыспен қабыл алауға құқылы. Яғни, Бундестаргтың  табанды қарсылығына қарамастан Бундестаг тарапынан бұл заң қабыладнуы мүмкін.

Көптеген шеттеелдерде Парламент тарапынан заң жобасы (билл) түпкілікті қабыдануы үшін бұл жобаны парламенттің екі палатасы бірдей мақұлдауы тиіс. Ал , егер , екі палата арасындағы келіспеушіліктер себебінен заң жобасы (билл) қабылданбаған жағдайда, оны реттудің әртүрлі әдістері бар.  Олардың арасынан төменгі әдістер пайда болары хақ.

Желқайық (чельнок) әдісі. Бұл әдіс бойынша таласты заң жоббасы билл 1 палатадан екіші палатаға, олар өзара ті табысып, бірінің пікіріне екінші тарапы қосылғанша ,не болмаса заң жобасы түпкілікті кері қайтарылғанша, қайта-қайта жіберіле береді. (Аргентна, Баливия, Венесуэла).

Келтіруші комиттер әдісі. Бұл әдіс бойынша консесуссқа жету реттері таласты заң жобасы (билл) бойынша палаталарда жүзеге асырмайды, бірақ оларды ерекше пікірлерін еске ала отырып, өздері құрған келістіруші органдар арқылы шешіледі. (Мысалы, АҚШ-та екі палата төрағалары  тепе-теңдіік негізде келістіруші комиттет құрады).

Жоғары палатаға бастауды ұстап тұрушылық ролші берілген парламенттерде оны қарсылығынан өту реттері қолданылады. Сөйтіп, бірінде таласты биллді төменгі палата қайталап қуаттап, жоғарғы палатаның қарсылығын жеңсе (мысалы, Ұлыбритания, Франция), екіншісінде биллді парламенттің екі палатасы бірлескен отырысында шешім қабылдаумен шешеді. (мысалы, Индия).

Заң шығару процеісін қорытынды сатысына парламент қаблдаған заңдарды снкциялау мен проулкациялау жатады.Бұл реттер мемлекет басшысы тарапынан заңмен  көрсетілген мерзім ішінде жүзеге асырылады. Егер де парламент өздері қабылдаған заңды шұғыл деп тапса, онда бұл процестің жылдамдатылуы мүмкін. Мұндай жағдайда әдетте , қабылдаған заңның, қашан күшіне енетінін заңның өзі анықтайды. Көптеген шетелдерде қаржылық заңдар парламент қабылдаған күннен бастап ақ күшіне енеді.

     Сөзімізге дәлел ретінде Италия контитуциясының 73-бабын мысалға келтірейтік. Онда мұндай (басқа да көптеген шетелдерге де тән) ереже бар: заңдар рспублика Президенті тарапынан бекітілген күнінен бір ай ішінде қол қойылып, күшіне енеді. Егер палата (өз мүшелерінің абсалютті көпшілігінң ) заңды шұғыл деп жарияласа, онда ол заң көрсетілген мерзімінде қол қойылып, бекітіледі.   Сөйтіп, ол заң тоқтаусыз жарияланады. Егер заңның өзі басқа мерзімді көрсетпесе, онда он күн өткендде күшіне енеді.

Франция конситуциясына сәйкес заң 15 күн ішінде қол қойылып, бекітілуі тиіс. Мұндай ереже төменгі жағдайларда жарамсыздық көрстеді: 1Президен өз құқығын  ветоға пайдаланғанда; 2.Парламент тарапынан қабылданған конституцияға қайшылығы жайлы іс қозғалса.

 Әрине, бүгінгі дүние жүзіндегі 180 парламенттің бір біріне ұқсамайтын өзгешеліктерге ие екені түсінікті. Алайда, бұл оларды құрылым міндетіне, әлеуметтік құрамына, тағы басқа ерекшеліктеріне қарай жіктеуге нұқмсан келтіре алмайды.

Әлемдік тәжірибе бойынша парламенттерде дәстүрлі жүйелеу құрылысы –бикамерализм (яғни, екі палаталы құрылымнан) болып табылады. Мұндай екі палаталы парламент төмендегі федеративтік мемлекеттерде бар: АҚШ (сенат, өкілдер палатасы), ФРГ (Бундестаг, Бундесрат), Ресей (Федерация Кеңесі Мемлекеттік Дума), Канада (Сенат, Депутаттар палатасы), Бразилия, (Сенат Депутаттар палатасы), Швейцария (Кантондар Кеңесі, Ұлттық Кеңес), т.б. екі палаталы парламенттер төмендегі (Унитарлық) мемлекеттерде бар: Ұлыбритания (лордтар палатасы, қауымдастық палатас), Нидерландия ( бірінші және екінші палата), Италия (Сенат, Өкілдік палатасы) және т.б.

Анықтама үшін. Парламанттердің ең күшті әрі әрі ықпалды жоғарғы палаталары- АҚШ-тың сенаты. Жапонияның кеңесшілер палатасы, Италияның сенаты және т.б. Бұлардың  бәрі де тікелей сайлау жүргізу нәтижесінде құрылады. Бұлардың “әлсіз” жағын сөз етсек, ең бастысы (мысалы, немістердің Бундесраты, Ұлыбританияның Лордтар палатасы, Индияның Штаттар Кеңесі), заң әдебиеттеріне сүйенсек, сайлау корпустарының қатысуынсыз құрылады.

Қазіргі кезде көптеген парламенттер бір палаталы. Өйткені ерте дамыған елдер өздерінің тәуелсіздігін алулары нәтижесінде бикамерализм әдісінен бас тартқанын айта кеткен жөн.

Оның үстіне, басқаша айтқанда, парламенттердің эволюциялық құрылымында бикамерализм әдісінен бас тарту бағыты жандануда. Мысалы, 1950 жылы Жаңа Зеландия Парламентіндегі Заң шығарушы Кеңес таратылған: 1953жылы Дания Конституциясы бір палаталы парламент түзді (фолькетинг), 1917 жылы Швейцария парламентінің жоғарғы палатасы жойылды; 1976 жылы Португалия Конституциясы бір палаталы Республика Ассамблеясын қарастырды; 1975 жылдан бастап Грецияның парламенті бір палаталы болды. Ал осыған қарамастан, керісінше, Польша, Румыния, Чехияның заң шығарушы органдарында жоғары палата қайта құрылып (ұйымдастырылып), жұмыс істеуде. Дәл қазіргі кезде АҚШ –тың 49 штатында екі палаталы парламент жұмыс істейді. Сондай-ақ, Кентукки  штатының заң шығарушы  жиналысында 138 мүшесінің (тұрғындар саны-3,8 млн) 38-і 4 жылға сайланатын сенат мүшесі, ал қалған 100-і екі жылда қайта сайланатын өкілетті палата мүшелері.  Заңдарды қабылдау бойынша дайындық жұмыстары комитеттерде жүргізіледі. Заң шығарушы жиналыс құрамы 246 адам. Парламентарий жұмыстарын сессиялық түрде –жылына 60күн істейді.

Парламент өкілеттігін конституцияландыру барысында оларды төмендегі үш топқа бөлінеді:

-абсолютті белгілі міндеттері бар парламенттер. Мысалы, АҚШ, Франция конституциялары осы елдердің парламенттерінің заң шығарушылық  қызметі объектілеріне нақты да айқын мәселелер тізімін береді;

  • айқын да нақты міндеттер жоқ парламенттер, яғни, олар кез келген мәселелер бойынша заң актілерін шығаруға құқықты (Ұлыбритания, Жаңа Зеландия, Италия, Ирландия т.б. елдердің парламенттері);
  • біршама белгілі міндеттері бар парламенттер. Олар әрекет ету шеңберінен қозғалмалылығымен ерекшеленеді. Өз шеңберлері төңірегінде өздерінің заң шығару қызметін жүзеге асырады (мысалы, Индия парламенті);

парламенттер депутаттары өздерінің әлеуметтік құрамы бойынша әлеуметтік –топтық және кәсіби сипатынан гөрі партиялық бірлігіне қарай көзге түседі. Міне, осы  тұрғыдан алғанда парламенттерді екі негізгі топқа бөлуге болады.

  • әлеуметтік бірыңғай партиялар фракциясына тұратын парламенттер (мысалы, АҚШ конгресі);
  • әлеуметтік бірыңғай емес партиялар фракциясына тұратын парламенттер (мысалы, Греция, Италия, Франция, Швеция, Индия, Финляндия, Жапония).

Енді партиялық фракциялардың ұйымдастыру тәртібі жайлы аздап айта кетейік. Мысалы, Францияда (1959 жылғы 3 маусымдағы ) ұлттық жиналыс тарапынан қабылданған регламент бойынша депутаттар өздерінің саяси бағыты бойынша фракция құра алатын болған.  Фракция 20 депутаттан бола алады. Ал, егер де депутат бірде-бір фракция мүшесі болмаған жағдайда өз қалауы бойынша әрі сол фракция бюросының келісімімен кез келген фракцияға мүше бола алады.

1956 жылғы 7 мамырдағы сайлау жайлы федералдық Заңға сәйкес бір саяси партияға тиесілі Германия Бундестагының депутаттары белгілі бір мақсаттарына жету мен бағдарламаларын жүзеге асыру мақсатында белсенді топтардан фракциялар құра алады. Фракция партия органы болып табылмайды, қайта парламенттің конституциялық бір органы болып саналады. Депутаттар тобы фракция деп тек құрылатын топтағы депутаттар саны Бундестагтағы барлық депутаттардың бес процентінен кем болмаған жағдайда ғана саналады. Оның үстіне депутаттардың бәрі бір партиядан, не болмаса федералдық ешбірінде өздерінің саяси мақсаттары жағынан бірінен бірі бәсекелеспейтін партиялардан болуы керек. Кімде-кім өз партиясы қатарынан шықса, онда бір мезетте өз фракциясын тастап кетуі тиіс. Ең кемі 26 депутаттан тұратын “топ” деп аталатын бірлестікке ұйымдастыруға болады. “Топ” деп аталатын мәртебе алу үшін Бундестаг келісімімен алу керек. Осындай талаптар қойылғанына қарамай кейде тәжірибеде өз функциялары мен партияларына белгілендігімен қатар әрі депутаттардың көзқарастарына байланысты талас-тартыс туып жатады. Депутаттар бүкіл тұрғындардың өкілі болып табылады. Сондықтан да олар тек тұрғындардың бір бөлігі болып табылатын топтың жеке мақсат мүддесіне емес, барлық қоғамның мақсат мүддесіне қызмет етулері қажет. Егер де депутат өз партиясы қатарынан щақырылса онда ол тиісті фракциясында тастайды. Бірақ, мұндай жағдайда ол депутаттық мандатынан ажыратылмайды.

 Белгілі бір мемлекеттің мемлекеттік билік жүйесіндегі парламенттің нақты рөлін дәл бағалай білу үшін, алдымен оның негізгі қызметі мен іс-әрекеттерінің бағыттарын анықтап алу орынды.

Парламенттің ең  басты қызметі-заңдар қабылдау болып табылады. Сондай-ақ Парламенттің  маңызы қызметтерінің қатарына Үкімет пен оның мекемелері жұмысын бақылауды жүзеге асыру ісін жатқызуға болады.

Мына әдістер бірден-бір нәтижелі деп саналады. Мысалы, “сұрақтарға-сағат” деп аталатын тәртіппен Ұлыбританияда парламенттің әрбір отырысы басталады. Мұнда министрлер мен өкіметтің басқа да мүшелері ауызекі немесе жазбаша түрде депутаттардың әр түрлі сауалдарына жауап береді.

Бұл жауаптар көпшілік жұртшылыққа жарияланады. Сөйтіп, жоғарғы дәрежелі шенеуніктердің өздеріне лайықты имиджі қалыптасады. Осындай тәсілді көп елдердің парламенттері өте жиі қолданылады.

өзінің басқару нысанына қарамастан, дүние жүзі елдерінің бәрінде де парламент іс жүзінде өздерінің комитеттері мен тексеру комиссияларын құрады. Мұндай комитеттермен комиссиялардың рөлі мен саяси-құқықтық маңызы ең алдымен олардың жариялы түрде жұмыс істеуі әрі бұқаралық ақпарат құралдары арқылы қалың жұртшылыққа насихатталып, қоғамға ашық жетуінде.

Жоғарыда айтып өткеніміздей, көп елдердің парламентіне соттық реттерді (импичмент) жүргізуге құқық беріледі. Онда лауазымды адамдардың істері қаралады.

Омбудсмен  деп аталатын институт парламент тарапынан өкімет қызметі мен лауазымды адамдарды үздіксіз қадағалауды қамтамасыз етуде ерекше рөл атқарады. Қазіргі кезде омбудсмен институты әлемдегі 40-тан астам елдерде кеңінен қолданылады. Бұл институтттың жүзден астам түрлері бар. Бір елдерде омбудсмен инститиуы (Скандинавия елдерінде) деп аталса, басқасында (Франция)-аракар (сарапшы (медиатор) деп, ал үшінші бір елде (Ұлыбрритания)-парламанттік өкілеттік және т.б. деп аталады.

Бұл арада, ерекше айта кеткен жөн омбудсмендер өздерінің барлық қызметтерінің, болып жатқан оқиғалардың қалың жұртшылыққа ашық жетіп жатуын аса көздейді. Алдымен, омбудсмен жұртшылыққа өз қызметі төңірегіндегі істердің хал-ахуалын, әсіресе, белгілі бір басқару органдары мен лауазымды адамдардың азаматтар құқығын бұзғандығы жайлы кеңінен хабардар етеді. Ол бұқаралық ақпарат құралдарымен тығыз байланыса отырып, оны азаматтардың бұзылған, кемсітілген, не шектелген құқықтарын қайта қалпына келтіру үшін (тиісті органдар мен лауазымды адамдарға әсер етіп), мемлекеттік басқару органдары жұмыстарында анықталған жетіспеушіліктер мен теріс құбылстары көпке жеткізу мақсатында пайдаланады. Екіншіден, әрбір жылдың қорытындысы бойынша омбудсмен парламентке арнайы баяандама тапсырады.

Алайда, омбудсмендер институтының әр елде әр түрлі өзіндік ерекшеліктерге ие екенін де айтпай кетуге болмайды. Әлбетте, олардың бақылау аясы, қызметі, өкілеттігі бірдей емес. Оның үстіне омбудсмен қызметіне кандидаттар тағайындау реттері мен оған қойылатынталаптар да әр алуан;омбудсмендер аппаратының саны, құрамы мен құрлысы да бір-бірімен ұқсамайды. Әр  түрлі елдердің азаматтардың құқығы мен бостандығын, заңды мүдделерін мемлекеттік басқару мен лауазымды адамдардың бұзуынан қорғаудың заңдық тетіктері де әр алуан. Сонымен, кәзіргі елдердің көпшілігінде елдегі құқықтық тәртіп пен заңдылықтарды қадағалау мен бақылаудың әлемдегі ең жетілген, күшті де тиәмді органдары жүйесінің қалыптасқанына қарамастан азаматтардың құқығын қорғап, оларды өмірде іс жүзіне асырап парламенттік омбудсмен аса маңызды да белсенді қызмет атқарады.

Сол үшін де омбудсмен институты тарихына көз жіберіп, оны білуден, әлемдік тәжірбиенің ең маңызды да тиімділігін пайдаланудан ешкім де ұтылмайды деген оймен, осы институттың қызметіне азырақ тоқтап өтейік.

Алғаш, омбудсмен институты Швеция құрылған болатын. 1809 жылы риксдаг (елдің парламенті) арнайы құжаттар мен парламентке арнайы парламент комиссарын (омбудсмен) сайлауға, оған соттар мен тағы да басқа билік органдары тарапынан парламенттік заң актілерінің сақталу-сақталмауын қадағалауды тапсыруды міндеттеген еді. Сөйтіп, омбудсмен-мемлекеттік –құқықтық тұрғыдан: “ Барлық мемлекеттік лауазымдар мен өкілдері үстінен кең көлемді парламенттік бақылау ұйымдастыратын, жеке азаматтардың құқығын қорғайтын,алайда, парламент қабылданған заңдарды өзгертуге құқығы жоқ, сенімге лайықты, тәуелсіз, парламент өкілдік берген адам”.

Ақыры келіп, осындай институттар басқа да көптеген елдерде құрылады. Зерттеущілердің тұжырымдамаларына қарағанда, мұндй институттар қажеттілігі алдымен мемлекеттік құрлымдардың өздері азаматтардың  құқықтарын мемлекеттік басқару органдары мен лауазымды адамдардан толық қорғауға күштері жетпегендігі себепті туындаған. 1949 жалы омбудсмен институты Финляндия Конститутциясында бекітілді. 1952 жылы осындай институт Норвегияда құрылды. 1953 жылы омбудсмен қызметі Данияда енгізілді. 1962 жылы осындай институт Жаңа Зеландияда, 1967 жылы Канаданың бірқатар провинцияларында ұйымдастырылады. Сол секілді омбудсмен институты АҚШ, Ресей, Австралия, Португалия, Испания, Швейцария, Бельгия, Италия, Ұлыбритания, Франция, Польша, Венгрия және т.б. көптеген  Еуропа, Америка, Азия, Африка, Мұхиттық елдерде былайша айтқанда унитарлық та, федералдық  та мемлекеттерге енгізіледі.

         Сондай-ақ, бақылаудың басқа да әдістері негізіледі.

Сенім жайлы мәселенің қойылуы. Мұндай әдіс өз қызметі жайлы үкімет парламент алдында жауап беретін тек парламентарлық елдерде қолданылады (көбіне төменгі палата алдында). Бұл әдіс онша тиімді де, маңызды да болмағандықтан, көп қолдау таппаған әрі көп таралмаған. Өйткені,сенім жайлы мәселенің өзін үкімет өз мүддесі үшін қоюы тиіс. Егер де үкімет парламентке сенімсіздік көрсету вотумын шығарса, онда ол парламентті таратып, жаңадан сайлау тағайындай алады.

Ұялы революциясы. Сенімсіздік көрсету вотумын өзгешелігі үкімет ынтасымен емес, парламент ұсынысымен енгізіледі. Ұялы резолюциясының құқықтық салдары сенімсіздік көрсету вотумына ұқсас.

Интерпелляция (үкіметке парламентке жазбаша түрде қойылатын сұау, тілек)-үкіметтің қызметіне байланысты белгіліде нақты сұраққа тұсінік беруді міндеттейтін үкіметке арналған үндеу. Интерпелляция мысалы, Бельгияда, Данияда, Италияда, Норвегияда, Финлендияда Жапонияда жиі қолданылады.Интерпеллятция салдары,егер үкіметтің қызметі қанағаттанғысыз деп таныса, үкіметті отставкаға кетуге дейін апаруға мүмкін.

«Baribar.kz-тің» Telegram-каналына жазыламыз!